Визнання незаконними рішень органів держвлади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах: роз’яснення адвоката

Серед способів захисту порушених прав та інтересів у п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України встановлене визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади.

Стаття 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

Відповідно до частини першої статті 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Проте, саме визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування залишається однією із найгостріших проблем практики ВС.

Про визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в практиці Великої Палати Верховного Суду розповіла під час вебінару, що відбувся у Вищій школі адвокатури НААУ Людмила Козловська, доктор юридичних наук, доцент, керівник відділу аналітичної та правової роботи Великої Палати Верховного Суду.

Лектором було сфокусовано увагу на таких ключових моментах:

1. Визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади як окремий спосіб захисту порушених прав та інтересів (п. 10 ч. 2 ст. 16 ЦК України) застосовується ВС у земельних спорах у випадках, коли це забезпечує відновлення права держави чи територіальної громади на землю;
2. Визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади як окремий спосіб захисту порушених прав та інтересів не застосовується ВС у земельних спорах у випадках, коли таке рішення не має значення самостійної підстави виникнення земельних відносин;
3. Спеціальні способи захисту права власності (віндикаційний, негаторний позови) «поглинають» визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади;
4. У випадках, коли таке рішення не має значення самостійної підстави виникнення земельних відносин, суд може констатувати його незаконність у мотивувальній частині рішення суду.

В огляді практики Великої Палати Верховного Суду Людмилою Козловською проаналізовано питання визнання недійсними державних актів на право власності та право користування земельними ділянками та виокремлено наступні правові позиції.

• Визнання недійсними державних актів на право власності на землю вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку. Державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов’язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки – Постанова ВП ВС від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11;
• Враховуючи те, що заволодіння землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України є неможливим, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку водного фонду не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку водного фонду та для її повернення власнику. Зазначене не суперечить висновку ВС України, сформульованому у постановах від 19 червня 2013 року у справі № 6-57цс13 про те, що у спорах, пов’язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можна визнавати як рішення, на підставі яких видані відповідні державні акти, так і самі ці акти. Вказані справи не стосуються захисту прав на земельні ділянки водного фонду. Задовольняючи ту чи іншу позовну вимогу, ефективність обраного позивачем способу захисту у конкретній ситуації має визначити суд – Постанова ВП ВС від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц;
• Підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення. Враховуючи вказане, а також те, що зміна власника земельної ділянки водного фонду можлива лише у випадку, визначеному у частині другій ст. 59 ЗК України і який незастосовний у цій справі, ВП ВС вважає, що для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду – Постанова ВП ВС від 15 вересня 2020 у справі № 469/1044/17;
• Визнання недійсним державного акта не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого незаконного володіння. Державні акти на право власності або користування землею втратили значення документа, що посвідчує право власності або користування, оскільки речові права на нерухоме майно підлягають державній реєстрації у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ст. 4 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»). ВП ВС звертала увагу, що визнання недійсним державного акта не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого незаконного володіння, зокрема у постанові від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16 (провадження № 14-208цс18). Тому аналогічно наведеним вище висновкам щодо вимоги про скасування розпорядження про затвердження проекту землеустрою судове рішення про визнання недійсним державного акта є правовою оцінкою суду, сформульованою судом при розгляді цієї справи за участі відповідача, і така оцінка не є обов’язковою для судів при розгляді іншої справи, в тому числі за участі скаржника – особи, яка не брала участі у цій справі. Слід також мати на увазі, що державні акти на право власності або користування землею втратили значення документа, що посвідчує право власності або користування, оскільки речові права на нерухоме майно підлягають державній реєстрації у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ст. 4 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»). Тому судове рішення про задоволення позову в цій частині також не вирішує питання про права та обов’язки особи, яка не брала участі у цій справі – Постанова ВП ВС від 07 квітня 2020 року у справі № 504/2457/15-ц.