Визнання незаконними рішень органів держвлади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах: роз’яснення адвоката

Про визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах розповіла доктор юридичних наук, доцент, керівник відділу аналітичної та правової роботи Великої Палати Верховного Суду Людмила Козловська під час заходу з підвищення кваліфікації адвокатів, що відбувся у Вищій школі адвокатури НААУ.

Лектор докладно проаналізувала разом з учасниками визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах, а саме:

• 1. Визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в практиці Великої Палати Верховного Суду.
• 2. Визнання недійсними державних актів на право власності та право користування земельними ділянками.
• 3. Ототожнення рішення органів державної влади та місцевого самоврядування та правочинів. Проблема «нікчемності» рішень органів влади та місцевого самоврядування.
• 4. Застосування рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 в практиці Верховного Суду.
• 5. Висновки.

У рамках характеристики визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування акцентовано на наступному:

1. Визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в практиці Великої Палати Верховного Суду:

• •Серед способів захисту порушених прав та інтересів у п. 10 ч.2 ст. 16 ЦК України встановлене визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади.
• •Ст. 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Відповідно до частини першої статті 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.
• •Відповідно до ч. 1 ст. 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.
• •Проте, саме визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування залишається однією із найгостріших проблем практики ВС.

2. Визнання недійсними державних актів на право власності та право користування земельними ділянками:

• • Визнання недійсними державних актів на право власності на землю, вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку.
• • Державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки.

(Постанова ВП ВС від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11)

ВП ВС не відступала від цієї позиції. Але еволюційно вона замінилася позицією, відповідно до якої так як акт втратив своє правопідтверджуюче значення у зв’язку із запровадженням державної реєстрації прав на земельні ділянки, визнання недійсними актів не вимагається.

• Враховуючи те, що заволодіння землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України є неможливим, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку водного фонду не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку водного фонду та для її повернення власнику. Зазначене не суперечить висновку ВС України, сформульованому у постановах від 19 червня 2013 року у справі № 6-57цс13 про те, що у спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можна визнавати як рішення, на підставі яких видані відповідні державні акти, так і самі ці акти. Вказані справи не стосуються захисту прав на земельні ділянки водного фонду. Задовольняючи ту чи іншу позовну вимогу, ефективність обраного позивачем способу захисту у конкретній ситуації має визначити суд.

(Постанова ВП ВС від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц)

• Підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення. Враховуючи вказане, а також те, що зміна власника земельної ділянки водного фонду можлива лише у випадку, визначеному у частині другій ст. 59 ЗК України і який незастосовний у цій справі, ВП ВС вважає, що для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду.

(Постанова ВП ВС від 15 вересня 2020 у справі № 469/1044/1)

• • Визнання недійсним державного акта не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого незаконного володіння. • Державні акти на право власності або користування землею втратили значення документа, що посвідчує право власності або користування, оскільки речові права на нерухоме майно підлягають державній реєстрації у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ст. 4 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).
• • Слід також мати на увазі, що державні акти на право власності або користування землею втратили значення документа, що посвідчує право власності або користування, оскільки речові права на нерухоме майно підлягають державній реєстрації у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ст. 4 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»). Тому судове рішення про задоволення позову в цій частині також не вирішує питання про права та обов`язки особи, яка не брала участі у цій справі.

(Постанова ВП ВС від 07 квітня 2020 року у справі № 504/2457/15-ц)

3. Ототожнення рішення органів державної влади та місцевого самоврядування та правочинів. Проблема «нікчемності» рішень органів влади та місцевого самоврядування

• Правова позиція ВП ВС щодо неефективності оскарження рішення органу влади відповідає практиці ВС України, яка існувала до прийняття КС України Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради.

Можна стверджувати, що до прийняття зазначеного рішення КС України питання нікчемності актів органів влади вирішувалося в практиці ВС України, виходячи з презумпції незаконності таких актів.

• • ВС України у постанові від 17.06.2008 у справі про витребування ділянки, яка була вилучена рішенням виконкому рибгоспу «Пролетарська правда» та передана ЗАТ, визначив, що «питання щодо незаконності акта виконкому є похідним від установлення факту права власності держави на спірну ділянку. При встановленні такого оспорюваний акт є нікчемним і визнання його незаконним не вимагається. Оцінка цих обставин має міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рішення».
• • Підхід ВС України щодо визнання актів органів влади та місцевого самоврядування ґрунтувався на їх розумінні як реалізації повноважень органів, відповідно до ст. 19 Конституції України, в той час як підхід ВП ВС – на їх розумінні як актів волевиявлення органів та їх нікчемності у випадках, коли органи влади приймають рішення заборонені законом. • Відповідно до Конституції України, органи влади та місцевого самоврядування наділені повноваженнями, а не волею.
• • Постає питання конституційної обґрунтованості таких правових позицій: чи може норма ч. 2 ст. 19 Конституції України бути загальною нормативною підставою нікчемності актів органів влади та місцевого самоврядування? Для забезпечення єдності судової практики, для розподілу доказування в земельних спорах, актуальне вирішення питання: у ст. 19 Конституції встановлена презумпція дійсності рішень для учасників правовідносин чи презумпція недійсності, якщо органи діють із порушенням вимог Конституції та законів України?

В практиці розгляду земельних спорів, недійсність актів органів державної влади та місцевого самоврядування розглядалася та розглядається або ж з позиції правової презумпції законності та чинності (дійсності) таких актів до їх скасування, визнання їх незаконними в судовому порядку (це цілковита більшість рішень суду) або з позицій презумпції незаконності таких актів, якщо органи державної влади та місцевого самоврядування діють всупереч вимогам ст. 19 Конституції України. • Очевидно, що це питання рівня конституційного тлумачення.

4. Застосування рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 в практиці Верховного Суду:

• • Рішення КС України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі № 19/2009, мало подальшим наслідком відмову від оцінки в судових рішеннях актів органів державної влади та місцевого самоврядування як нікчемних.
• • Також, важливим наслідком застосування рішення КС України вважалася неможливість скасування рішення органу державної влади та місцевого самоврядування без оскарження цивільно-правових підстав виникнення права на земельну ділянку.
• • Суди майже 10 років послідовно дотримувалися підходу, що акт органу влади індивідуальної дії має бути скасований в судом в порядку пред’явлення позовних вимог про визнання його незаконним і скасування. • Найчастіше для застосування презумпції дійсності рішень органів для учасників земельних правовідносин та обов’язкової їх оспорюваності, суди посилаються, саме на Рішення КС України № 7-рп/2009, яке стосується застосування положень щодо наслідків зміни органами місцевого самоврядування своїх власних рішень.
• • Проте, питання щодо оцінки судом нікчемності актів органів державної влади та місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції та законом України, тобто, прийняті не на підставах, не в межах повноважень та у не спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, цілком обґрунтовано може розглядатися поза контекстом скасування органами власних рішень індивідуальної дії. В цьому випадку застосовується презумпція незаконності таких рішень.

5. Висновки:

• • Визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади як окремий спосіб захисту порушених прав та інтересів (п. 10 ч.2 ст. 16 ЦК України) застосовується ВС у земельних спорах у випадках, коли це забезпечує відновлення права держави чи територіальної громади на землю.
• • Визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади як окремий спосіб захисту порушених прав та інтересів не застосовується ВС у земельних спорах у випадках, коли таке рішення не має значення самостійної підстави виникнення земельних відносин.
• • Спеціальні способи захисту права власності (віндикаційний, негаторний позови) «поглинають» визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади.
• • У випадках, коли таке рішення не має значення самостійної підстави виникнення земельних відносин, суд може констатувати його незаконність у мотивувальній частині рішення суду.