Лобізм та адвокатська діяльність: Закон України «Про лобіювання». Реєстр прозорості

Влада не може існувати без підтримки громадськості – про це свідчить досвід різних країн. Тому все більш суттєвим комунікаційним засобом, без якого важко забезпечити інтереси громадськості та влади, стає лобізм.
Розвиток лобізму в сучасному світі обумовлено виникненням інститутів громадянського суспільства та бізнесу, які завдяки їхньому розвитку, зростанню, ускладненню розв’язуваних ними завдань усе більше потребують співпраці з органами державної влади й управління.

Лобізм (lobby з англ. «кулуари») у західній науковій літературі (насамперед, англійській та американській) розуміється як вплив приватних осіб або груп інтересів на систему прийняття державних рішень. В Україні лобізм традиційно трактується як практика впливу на управлінські рішення з метою захисту групових інтересів.

Англійський політолог Д. Олдерман характеризує групи тиску, що лобіюють певні інтереси, як невід’ємну частину державного механізму, що сприяють життєдіяльності демократичних інститутів: «Політичні інститути і групи тиску – це два нерозривні явища в британський політиці. Їх співпраця стала настільки складною і багатогранною, що деякі сфери урядової діяльності просто немислимі без участі груп тиску» (Alderman G. Pressure groups and government in Great Britain / G. Alderman. – London ; New York : Longman, 1984. – 164 p.).

Сприяння лобістській діяльності в Україні було передбачено ще ст. 444 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом 2014 року, а у висновку Європейської комісії від 8 листопада 2023 року зазначено, що Україні слід прийняти закон, який регулює лобіювання відповідно до європейських стандартів, як частину антиолігархічного плану дій. (Адвокаційна діяльність та її особливості в роботі з парламентом. Лабораторія законодавчих ініціатив. Київ, 2017. URL: https://parlament.org.ua/wp-content/uploads/2017/09/Advocasi.pdf)

У березні 2024 року Група держав Ради Європи проти корупції (GRECO) оприлюднила 24-й щорічний Звіт «Антикорупційні тренди, виклики та найкращі практики в Європі та США» та закликала уряди країн-учасниць прийняти більш суворі правила для запобігання корупції та сприяння доброчесності у органах влади, зокрема, щодо лобіювання та контактів з третіми сторонами. GRECO закликає країни активізувати свої зусилля для повного та невідкладного виконання всіх рекомендацій.

Особлива увага у документі приділена інституту лобіювання. Загальною тенденцією серед країн-членів Групи є те, що нормативно-правові акти щодо лобіювання не запроваджені або не є ефективно впровадженими.

14 березня 2024 року набрав чинності Закон України № 3606-IX «Про лобіювання», який вводиться в дію через два місяці з дня початку функціонування Реєстру прозорості, але не пізніше 01.01.2025.

Законом передбачається створення Реєстру прозорості, який є комунікаційною системою, що має забезпечити збирання, облік, та надання інформації про суб’єктів лобіювання (фізичних осіб, юридичних осіб приватного права, іноземних юридичних осіб) та їх звітність. Держателем та адміністратором Реєстру визначено Національне агентство з питань запобігання корупції.

Згідно із Законом, лобіювання – діяльність, що здійснюється з метою впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання в комерційних інтересах бенефіціара (за винагороду, що отримується прямо або опосередковано, та/або з оплатою фактичних витрат, необхідних для її здійснення) або у власних комерційних інтересах особи та стосується предмета лобіювання.

Об’єкт лобіювання – суб’єкт правотворчої діяльності (крім Українського народу на всеукраїнському референдумі, територіальної громади на місцевому референдумі) та/або суб’єкт правотворчої ініціативи;
Предмет лобіювання – нормативно-правовий акт, щодо планування розроблення, розроблення та/або прийняття (видання) якого, внесення змін до якого, втрати чинності (скасування) яким (або утримання від таких дій) суб’єкт лобіювання здійснює вплив (спробу впливу) на об’єкт лобіювання.

Лобіювання без реєстрації в Реєстрі прозорості буде вважатися незаконним.

Визначальним для того, чи буде та чи інша діяльність лобіюванням, стане наявність в особи комерційного інтересу.
При цьому адвокатська діяльність, а також діяльність громадських об’єднань, інших неприбуткових підприємств, установ та організацій не вважаються лобіюванням.

Тут важливо розмежовувати суто юридичну роботу, пов’язану з представництвом — отримання дозвільної документації, представництвоінтересів клієнта при перевірках, — і юридичне лобіювання, яке можна розуміти як винятково вплив на нормотворчість.

Адвокатська діяльність і лобіювання не перетинаються. Це випливає як із положень Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність», так і з норм Закону України «Про лобіювання».

Адвокати мають можливість набути статус суб’єкта лобіювання відповідно до положень Закону «Про лобіювання». При цьому займатися лобізмом вони можуть поза межами адвокатської діяльності.

Особа, яка має свідоцтво про право на заняття адвокатською діяльністю, може в разі дотримання відповідних процедур одночасно бути суб’єктом лобіювання.

Перелік обмежень для субʼєктів лобіювання визначений у ст. 10 Закону України «Про лобіювання». Ними, зокрема, не можуть бути особи:

• уповноважені на виконання функцій держави або місцевого самоврядування;
• що мають судимість за вчинення злочину, або на яких накладалося адмінстягнення за корупційне порушення, або стягнення у вигляді заборони здійснення лобіювання;
• недієздатні, обмежено дієздатні;
• громадяни або резиденти держави, що здійснює збройну агресію проти України;
• включені до переліку осіб, пов’язаних з провадженням терористичної діяльності, або стосовно якої застосовано міжнародні санкції;
• суб’єкти забезпечення правотворчої діяльності;
• кандидати на виборну посаду (Президента, депутатів).

У Рекомендаціях Комітету міністрів Ради Європи від 25 жовтня 2000 року про свободу здійснення професії адвоката йдеться про такі категорії обов’язків: обов’язки щодо клієнтів; обов’язки щодо суду та інших державних органів; обов’язки щодо адвокатури в цілому і інших адвокатів; обов’язки щодо суспільства.

В Рекомендаціях також зазначено, що у адвокатів має бути свобода переконань, вираження поглядів, пересування, об’єднання та зібрань; зокрема, вони мають бути наділені правом брати участь у публічних дискусіях з питань, які стосуються права і відправлення правосуддя, і пропонувати реформи законодавства.

Так от, вважаю, що обов’язком адвоката щодо суспільства є та сама лобістська діяльність. Хто ж, як не адвокати, знають сучасні проблеми законодавства та розуміють виклики сьогодення щодо необхідності законодавчих змін та усунення існуючись колізій.

Лобізм в адвокатурі – молода категорія, проте, на мою думку повинна бути невід’ємною складовою професійної діяльності, оскільки важливим є вплив професійних практиків-адвокатів на формування правової системи України для забезпечення прав та інтересів громадян нашої держави.

Також вважаю за необхідне зупинитись на не менш важливій категорії – методи (форми) лобіювання, визначені у ст. 7 Закону. Даний перелік не є вичерпним. До методів лобіювання належать будь-які методи впливу, не заборонені законами, зокрема:

Будь-яка пряма чи опосередкована комунікація з об’єктом лобіювання щодо питань, пов’язаних з предметом лобіювання.

Підготовка та розповсюдження реклами, пропозицій, програмних і позиційних документів, аналітичних матеріалів, результатів соціологічних та інших досліджень щодо питань, пов’язаних із предметом лобіювання, у тому числі з використанням медіа або мережі Інтернет.

Участь у заходах щодо питань, пов’язаних із предметом лобіювання, з метою впливу (спроби впливу) на об’єкт лобіювання.

Запрошення об’єкта лобіювання для участі в зустрічах, конференціях, заходах тощо.

Організація проведення публічних заходів, інформаційних кампаній, інших заходів, не заборонених законом, що пов’язані з предметом лобіювання.

Як суспільству загалом, так і суб’єктам лобіювання потрібен буде час, щоб звикнути до ситуацій, які наразі поза нормою у спілкуванні між адвокатами та суб’єктами органів державної влади. Адже, якщо адвокат чи адвокатське об’єднання організовує юридичну конференцію і запрошує на неї народного депутата – це метод лобіювання. Коли ведеться світська бесіда з ним за чашкою кави – це теж метод лобіювання. Якщо публікується стаття, у якій критикується (або підтримується) той або інший проєкт – це містить ознаки лобіювання.

Перелік прав суб’єкта лобіювання визначено Законом:
1) представляти свої комерційні інтереси та/або комерційні інтереси бенефіціара;
2) використовувати методи лобіювання, передбачені статтею 7 цього Закону;
3) отримувати від клієнта відомості та документи, необхідні для здійснення лобіювання, та надавати клієнту будь-які відомості та документи, пов’язані з предметом лобіювання або здійсненням лобіювання;
4) звертатися до об’єктів лобіювання з метою отримання інформації, пов’язаної із сферою та/або предметом лобіювання, та отримувати таку інформацію на своє звернення, крім інформації з обмеженим доступом;
5) у встановленому законодавством порядку входити до адміністративних будівель органів державної влади, інших державних органів та органів місцевого самоврядування під час здійснення лобіювання (якщо такий доступ пов’язаний із сферою та/або предметом лобіювання), брати участь у засіданнях таких органів під час розгляду питань, пов’язаних із сферою та/або предметом лобіювання;
6) подавати власні аналітичні матеріали до проектів нормативно-правових актів;
7) ініціювати підготовку проекту нормативно-правового акта, бути зазначеним у списку його авторів;
8) вільно поширювати інформацію про лобіювання та питання, пов’язані із сферою та/або предметом лобіювання, через медіа або з використанням мережі Інтернет (крім інформації, яку відповідно до закону віднесено до інформації з обмеженим доступом);
9) отримувати інформацію про проведення запланованих заходів, пов’язаних з предметом лобіювання;
10) користуватися іншими правами, передбаченими законом.

Слід наголосити, що відповідно до Закону України «Про лобіювання» суб’єкт лобіювання – фізична або юридична особа, яка здійснює лобіювання на підставах та в порядку, передбачених цим Законом. Особа набуває статусу суб’єкта лобіювання з дня внесення до Реєстру прозорості запису про її реєстрацію суб’єктом лобіювання.

Для адвокатів та адвокатських обʼєднань, які матимуть намір здійснювати діяльність з лобіювання, виникне необхідність внести дані до Реєстру прозорості та діяти за встановленими правилами.

Для успішного функціонування, послідовного вдосконалення та розвитку права необхідне правильне розуміння всіма членами суспільства змісту та призначення норм права. Природньо, що під час здійснення адвокатської діяльності є право та обов’язок співпрацювати з владою та громадськістю.

Розуміння об’єктивних реалій лобізму та вирішення пов’язаних із цим викликів допоможе розвивати адвокатуру в напрямку забезпечення ефективного захисту прав та інтересів громадян в частині удосконалення законодавства щодо його практичного застосування.

Потрібно стимулювати більш активну участь адвокатів у лобізмі для підтримки реформ та вдосконалення правового середовища, сприяти вдосконаленню механізмів взаємодії адвокатів із законотворчими та виконавчими органами, оскільки саме адвокати достеменно розуміють, як на практиці реалізується той чи інший нормативно-правовий акт.
Врегулювання лобізму є важливим для України в контексті євроінтеграції, важливим напрямком якої є становлення інституту доброчесного лобіювання.

Прийняття та введення в дію Закону надасть можливість (зокрема й адвокатам) на законних підставах, ефективно комунікувати з органами влади задля прийняття нормативно-правових актів, потрібних для вдосконалення законодавства, усунення колізій та прогалин, приведення його у відповідність до викликів часу, а також усунення проблем, що виникають у практичній реалізації норм.

Лобізм в адвокатурі України є складним та багатогранним явищем. З одного боку, він дозволяє адвокатам захищати інтереси свої та клієнтів, з іншого – потребує детального вивчення та регулювання для запобігання корупції та збереження високих етичних стандартів.

Важливо надавати адвокатам можливість ефективного впливу на формування правової політики, зберігаючи при цьому прозорість та відповідальність перед суспільством.