Наявність іноземного громадянства як підстава припинення державної служби: роз’яснення адвоката

В останні роки в українських судах виникають справи, предметом яких є правомірність звільнення державного службовця на підставі фактів про наявність громадянства іноземної держави під час його перебування на державній службі. І рішення містять неоднакові висновки у подібних правовідносинах.

Ключовим у розв`язанні такого спору є правильне розуміння сутності відповідного п. 2 ч.1 ст. 84 Закону «Про державну службу». З конструкції цієї статті слідує, що підставою для припинення державної служби у зв`язку із втратою права на державну службу або його обмеженням є, зокрема, встановлення факту набуття громадянства іншої держави або набуття державним службовцем громадянства іноземної держави під час проходження державної служби. Законодавець визначив імперативний обов`язок: суб`єкт призначення зобов’язаний звільнити державного службовця у триденний строк з дня настання або встановлення такого факту одночасно з визначенням наявності підстав для притягнення його до дисциплінарної відповідальності.

Адже за законом одним із видів дисциплінарного проступку є подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби (п. 10 ч.2 ст. 65). І за такий дисциплінарний проступок передбачений винятковий вид дисциплінарного стягнення – звільнення.

Верховний Суд звертав увагу, що факт набуття особою громадянства іноземної держави повинен ґрунтуватися на беззаперечних доказах, позаяк тягне за собою негативні для державного службовця наслідки у вигляді звільнення особи з публічної служби (постанова від 21.07.2022 у справі № 826/2538/18).

Встановлення такого факту покладається на суб’єкта призначення. Доказами можуть бути далеко не всі документи. Так, у постанові від 27.07.2023 (справа № 260/1627/22) ВС звернув увагу, що листи Адміністрації Державної прикордонної служби України про направлення відомостей за своєю суттю є інформаційними щодо імовірного набуття державним службовцем громадянства іншої держави та не містять достатньої інформації для встановлення факту, і викладена у них інформація потребувала перевірки.

У зв’язку із цим колегія суддів зауважила, що достатніми доказами, які б підтверджували факт набуття державним службовцем іноземного громадянства, могли бути паспорт громадянина іноземної країни або витяги з відповідних реєстрів громадян цієї країни, актуальні на час вирішення питання про припинення державної служби державного службовця.

Для вирішення питання про притягнення до дисциплінарної відповідальності важливо запитати, коли, ким і за чиєю заявою (за чиїм волевиявленням) видавався паспорт громадянина іноземної країни.

При цьому суд наголосив, що як суб’єкт призначення, так і суд не можуть покладати на особу обов`язок доведення протиправності рішення, прийнятого суб’єктом призначення.

Оскільки у розглядуваній справі суб’єкт призначення не вчинив жодних дій щодо перевірки достовірності інформації щодо факту наявності у державного службовця громадянства іноземної держави, суд дійшов висновку, що обставин, які слугували підставою для звільнення державного службовця з посади, не існувало.

Втім, з таким висновком ВС не погодилася суддя КАС Людмила Єресько. Вона висловила окрему думку, у якій зауважила, що судом не було поставлено в залежність висновки щодо застосування норм п. 2 ч.1 та п.2 ч. 2 ст. 84 Закону про державну службу від встановлених у тій справі обставин.  Для застосування цих норм не має жодного значення, як, коли та за яких обставин державний службовець отримав громадянство іншої держави. Важливим є встановлення самого лише факту наявності у такої особи громадянства іншої держави. І хоча держслужбовець подав докази на підтвердження приналежності його до громадянства України, однак вони не доводять відсутність у нього громадянства іншої держави.

За обставин, наведених у справі, суб’єкт призначення не мав об`єктивної можливості поставити питання позивачу щодо наявності у нього громадянства іншої держави, вважає суддя, а процедура встановлення суб`єктом призначення факту наявності в державного службовця іноземного громадянства законодавством не визначена.

Зі свого боку суб’єкт призначення здійснював перевірку отриманої інформації щодо джерела її походження у надавача цієї інформації, про що свідчила активна переписка з Держприкордонслужбою.

Зі змісту листа цього відомства, який був покладений в підстави наказів, зазначено, що в порядку взаємодії каналами Європолу було отримано інформацію про те, що згідно з даними бюро зв’язку однієї з європейських країн державний службовець є громадянином цієї країни, документованим паспортом із зареєстрованим місцем проживання за кордоном. Суддя ВС зауважила, що цей лист містить ствердну інформацію про наявність у державного службовця іноземного громадянства та чітко вказує на джерело її походження. Тож КАС мав направити справу до апеляції на новий розгляд для витребування інформації з Європолу, на яку послалася Держприкордонслужба.

І такий підхід відповідає правовому висновку ВС, зробленому у справі № 826/15560/15. У своїй постанові від 3 жовтня 2019 року Суд наголосив, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи. Принцип офіційності виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує, якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.

Між іншим, в іншій аналогічній справі ВС погодився з висновками апеляції про наявність підстав для зупинення провадження у справі та звернення із судовим дорученням до компетентного органу іноземної держави про надання інформації щодо наявності в громадянина України також іноземного громадянства (постанова від 10.08.2021 у справі № 420/7609/20).

А от у справі № 640/19582/21, де також йшлося про правомірність звільнення особи на підставі фактів про наявність паспорта іноземної держави, високі судді (постанова ВС від 09.01.2024) виснували, що через відсутність повного дослідження додаткових обставин судами попередніх інстанцій Верховний Суд не в змозі надати відповідний правовий висновок щодо застосування норм права, які ставить касатор.

Суд при цьому визнав, що встановлення наявності в особи публічної служби громадянства країни-агресора за сучасних реалій може шкодити національній безпеці. І такі особи, за беззаперечного встановлення відповідних фактів, не повинні бути залучені до виконання функцій держави та відповідно підлягають звільненню на підставі п. 2 ч. 1 ст. 84 Закону «Про державну службу». Проте суд не обмежений додатково досліджувати факти та обставини справи, що необхідні для прийняття законного та обґрунтованого рішення.

При цьому суд не надав оцінки щодо належності та допустимості листа СБУ, на підставі якого відбулося звільнення позивача. Така оцінка повинна відбуватися при повному дослідженні всіх обставин, які можуть додатково підтвердити або спростувати встановлені судами попередніх інстанцій факти щодо наявності чи відсутності у державного службовця громадянства іноземної країни. Тож суд вирішив справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Таким чином, при оцінці достатності доказів діють спеціальні правила – стандарти доказування, якими керуватися суд при вирішенні справи. За стандартом достатності, якщо сторона не подала достатньо доказів для підтвердження певної обставини, то суд робить висновок про її недоведеність.

Стандарти доказування є важливим елементом принципу змагальності, який в адміністративному судочинстві урівноважується принципом офіційного з`ясування всіх обставин у справі, зокрема щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи, які матимуть змістове значення при розгляді справ щодо правомірності звільнення особи на підставі фактів про наявність паспорта іноземної держави при проходженні державної служби.

Наталія Кайда, член ради Комітету з трудового права НААУ для Національної асоціації адвокатів України.