Негаторний позов у земельних спорах: практика Верховного Суду

Про негаторний позов у земельних спорах в практиці Верховного Суду розповіла доктор юридичних наук, доцент, керівник відділу аналітичної та правової роботи Великої Палати Верховного Суду Людмила Козловська під час заходу з підвищення професійного рівня адвокатів, що відбувся у Вищій школі адвокатури НААУ.

Лектор докладно проаналізувала разом з учасниками негаторний позов у земельних спорах в практиці Верховного Суду и, а саме:

• 1. Розмежування негаторного та віндикаційного позовів в практиці Великої Палати Верховного Суду.
• 2. Негаторний позов як усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою. Захист повноважень власника.
• 3. Повернення земельних ділянок шляхом негаторного позову.
• 4. Особливості правового регулювання негаторного позову в цивільному і земельному законодавстві.
• 5. Фактичне та «книжне» володіння у практиці Верховного Суду. Ексклюзивність контролю над земельною ділянкою.
• 6. Відсутність спору та безспірність титулу «невідчужуваних земель».
• 7. Система способів захисту права власності на землю у практиці Великої Палати Верховного Суду.

У рамках характеристики негаторного позову у земельних спорах акцентовано на наступному:

1. Розмежування негаторного та віндикаційного позовів в практиці Великої Палати Верховного Суду

Щодо розмежування негаторного та віндикаційного позовів в практиці Великої Палати Верховного Суду визначальним критерієм є відсутність або наявність у позивача володіння майном.

Відсутність або наявність в особи володіння нерухомим майном визначається виходячи з принципу реєстраційного підтвердження володіння.

Особа, до якої перейшло право власності на об`єкт нерухомості, набуває щодо нього всі правоможності власника, включаючи право володіння.

На цьому етапі ВП ВС виходила з критерію «права володіння» (юридичного володіння) прирівнюючи його до державної реєстрації речового права.

Це викликало розходження в практиці касаційних судів і необхідність тлумачення «володіння», «права володіння», «заволодіння».

Внаслідок такого тлумачення щодо земель вилучених з обороту і обмежених в обороті застосовується в основному негаторний позов. Проте, до земель лісів – віндикаційний.

Застосування критерію заволодіння землею для розмежування негаторного та віндикаційного позовів:

Заволодіння земельними ділянками є неможливим лише в разі, якщо на такі ділянки в принципі, жодних умов не може виникнути право власності.

Передання ділянок з порушенням обмежень може свідчити про те, що право власності порушника на земельну ділянку не виникло, але не свідчить про неможливість заволодіння (зокрема, неправомірного) земельною ділянкою.

ВП підтвердила практику «реєстраційного (книжного) володіння» нерухомим майном, зокрема щодо земельних ділянок лісогосподарського призначення.

ВП ВС використала одночасно два критерії:

• Універсальний критерій «реєстраційного» підтвердження володіння, яке застосовується до всіх видів земель і нерухомого майна;

• Заволодіння, який застосовується до нерухомого майна, земель, з невідчужуваним правовим титулом.

Постанова ВП ВС від 23.11.2021 № 359/3373/16-ц: щодо відступу від позицій КГС ВС.

2. Негаторний позов як усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою. Захист повноважень власника

Негаторний позов традиційно розглядався як позов про усунення перешкод в користуванні земельною ділянкою. Тому його умовою була наявність фактичного володіння.

Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою» (ч. 2  ст. 152 ЗК).

Право користування – це фактичне використання майна.

Юридичні перешкоди зазвичай пов’язуються із правом розпорядженням майном.

За змістом норм ЦК І ЗК негаторний позов застосовується щодо усунення юридичних, а не лише фактичних перешкод.

3. Повернення земельних ділянок шляхом негаторного позову

ВП ВС сформувала правову позицію, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим.

Існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене нормами закону (ст. 60 ЗК, ст. 88 ВК), а відтак відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не свідчить про відсутність самої прибережної захисної смуги, оскільки її розміри встановлені законом.

При наданні земельної ділянки за відсутності проекту землеустрою зі встановлення прибережної захисної смуги необхідно виходити з нормативних розмірів прибережних захисних смуг, установлених ст. 88 ВК України, та орієнтовних розмірів і меж водоохоронних зон.

(Постанова ВП ВС від 07 квітня 2020, № 372/1684/14-ц).

Позовна вимога про повернення земельної ділянки водного фонду – негаторний позов:

Зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням ЗК України та ВК України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. Позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку слід розглядати як негаторний позов. Негаторний позов можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду. Постанови ВП ВС від 12.06. 2019, № 487/10128/14-ц; від 11.09. 2019, № 487/10132/14-ц.

Власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів влади, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку. Постанови ВП ВС від 12.06. 2019, № 487/10128/14-ц; від 11.09. 2019, № 487/10132/14-ц.

Щодо земельних ділянок лісогосподарського призначення:

Велика Палата відступила від висновків КГС ВС про те, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями означає перехід до них права володіння цими землями, та про те, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями лісогосподарського призначення є неможливим, а отже належним способом захисту права держави чи територіальної громади є негаторний позов, викладених у справах № 911/3311/17, № 911/3574/17, 911/3897/17 та у справі № 911/3449/17.

Володіння приватними особами лісовими ділянками цілком можливе, оскільки вони можуть мати такі ділянки на праві власності (ч. 1 ст. 8, ч. 1 ст. 9, ст.ст. 10, 12 ЛК України).

Тому підлягає застосуванню ст. 387 ЦК, відповідно до якої власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.

Повернення земельної ділянки земель оборони в межах прикордонної – негаторний позов (КГС ВС):

Вимоги про усунення порушення, яке полягає в незаконному зайнятті або використанні земель оборони в межах прикордонної смуги, повинні розглядатися судами саме як негаторний позов, оскільки порушення права власності пов`язане не з втратою володіння (що прямо суперечило б закону), а з фактичними перешкодами у його реалізації.

У такому випадку позовну вимогу про повернення земельної ділянки земель оборони в межах прикордонної смуги необхідно кваліфікувати саме як негаторний позов, оскільки власник (держава) не позбавлений володіння земельною ділянкою, але зазнає перешкод у здійсненні своїх прав щодо користування та розпорядження земельною ділянкою.

Заявлені позовні вимоги про усунення перешкод державі в особі Волинської обласної військової адміністрації у користуванні та розпорядженні землями оборони шляхом зобов`язання Вишнівської сільської ради повернути Волинській обласній державній адміністрації (військовій адміністрації) земельну ділянку з відповідають належному способу захисту.

(Постанова КГС ВС від 15.01.2025, №  903/1324/23).

4. Особливості правового регулювання негаторного позову в цивільному і земельному законодавстві

Особливості правового регулювання негаторного позову в цивільному і земельному законодавстві:

• Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном» (ст. 391 ЦК).

• Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою» (ч. 2  ст. 152 ЗК ).

• Відповідно до ч. 1ст. 391 ЦК – негаторним позовом захищаються такі повноваження власника як право користування та право розпорядження. Відповідно до ч. 2 ст. 152 ЗК захищаються всі повноваження власника.

Відповідно до статті 391 Цивільного кодексу у новій редакції:

1.Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном.

2. Якщо органом державної влади або органом місцевого самоврядування, незалежно від того, чи мав такий орган відповідні повноваження, вчинялися будь-які дії, спрямовані на відчуження майна, в результаті яких набувачем такого майна став суб’єкт права приватної власності, спори щодо володіння та/або розпоряджання, та/або користування таким майном відповідним органом державної влади або органом місцевого самоврядування вирішуються на підставі статей 387 і 388 цього Кодексу.

Право володіння як повноваження власника:

У ЗК негаторний позов не пов’язується з позбавленням фактичного володіння. Це ключове – фізичне панування над земельною ділянкою не є визначальним для здійснення її захисту негаторним позовом.

Ст. 391 ЦК не містить прямої заборони щодо застосування цієї норми лише з огляду на фактичне володіння. Проте поняття «право володіння» не було традиційним для судової практики захисту права власності.

Спеціальне правове регулювання, мало б пов’язувати у судовій практиці негаторний позов саме з правом володіння земельною ділянкою. Воно завжди належить власнику.

Принцип реєстраційного підтвердження володіння:

Власник, якого незаконно, без відповідної правової підстави, позбавили володіння нерухомим майном шляхом державної реєстрації права власності на це майно за іншою особою, не втрачає право володіння нерухомим майном.

Така інша особа внаслідок державної реєстрації за нею права власності на нерухоме майно стає його фактичним володільцем (бо про неї є відповідний запис у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно). Але не набуває право володіння на відповідне майно, бо воно, будучи складовою права власності, і далі належить власникові.

Саме тому він має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави, ним заволоділа.

З огляду на викладене володіння нерухомим майном, яке посвідчується державною реєстрацією права власності, може бути правомірним або неправомірним (законним або незаконним). Натомість право володіння як складова права власності неправомірним (незаконним) бути не може. Право володіння як складова права власності на нерухоме майно завжди належить власникові майна.

Отже, в постановах ВП ВС застосовується категорія «право володіння», властива земельному законодавству.

Негаторний позов застосовується як належний спосіб захисту права на земельну ділянку у двох випадках:

1) особа власник зберігає фактичне володіння;

2) власник зберігає невідчужуваний титул власності, а отже право володіння.

В останньому випадку, державна реєстрація права власності значення немає.

5. Фактичне та «книжне» володіння у практиці Верховного Суду. Ексклюзивність контролю над земельною ділянкою

З визнанням того, що державною реєстрацією права власності на нерухоме майно підтверджується володіння цим майном, у судову практику увійшла концепція «книжного володіння», яка не розмежовує володіння як право і володіння як фактичний стан, а отже, й не надає володінню як фактичному стану самостійного значення.

Зокрема, за такого підходу володіння як фактичний стан не має значення для обрання ефективного способу захисту права власності на нерухоме майно, адже з внесенням запису до Реєстру про право власності іншої особи, ніж законний власник, нерухоме майно повністю вибуває з володіння законного власника, тому він може ефективно захистити своє право лише віндикаційним позовом незалежно від обставин фактичного заволодіння нерухомим майном.

Проте у такої концепції є критика суддів ВП ВС, яка зводиться до необхідності розмежування володіння як права та фактичного володіння, оскільки  фактичне володіння нерухомим майном полягає в можливості особи здійснювати ексклюзивний контроль над цим майном, зокрема, шляхом встановлення для інших осіб обмежень будь-яким чином ним користуватись, а запис у Реєстрі про право власності на нерухоме майно за особою ідентифікує її як титульного власника для необмеженого кола третіх осіб та надає можливість у відносинах із зазначеними особами дозволяти або забороняти користуватись нерухомим майном.

6. Відсутність спору та безспірність титулу «невідчужуваних земель»

Відповідно до ч. 2 ст. 328 ЦК, право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.

Незаконність набуття права власності встановлюється судом, коли можливий спір про правовий титул, який за законом міг належати як позивачеві так і відповідачеві. У разі прямої заборони закону такий спір неможливий.

Тобто, суд встановлює незаконність набуття права власності, вирішує спір про право власності, у всіх випадках, крім випадків, коли така незаконність прямо не випливає із закону. Можна навіть вважати, що у цих випадках спір відсутній, тому й не може бути присудження в резолютивній частині.

Якщо неправомірність набуття права власності прямо випливає із закону (ч. 2 ст. 328 ЦК), слід вважати, що право володіння так само належить власнику, а неможливість набуття володіння, так само прямо випливає із закону. Результат буде такий самий: повернення через негаторні вимоги.

7. Система способів захисту права власності на землю у практиці Великої Палати Верховного Суду

Про внесення змін до ЦК України щодо посилення захисту прав добросовісного набувача
(Закон № 4292-IX):

Дія положень цієї частини (ч. 3 ст. 388 ЦК) не поширюється на випадки, якщо майно на момент вибуття з володіння держави або територіальної громади належало:

а) до об’єктів критичної інфраструктури;

б) до об’єктів державної власності, що мають стратегічне значення для економіки і безпеки держави;

в) до об’єктів та земель оборони;

г) до об’єктів або територій природно-заповідного фонду, за умови наявності підтвердних документів про статус таких об’єктів (територій) на момент вибуття з володіння;

ґ) до гідротехнічних споруд, за умови наявності підтвердних документів про статус таких об’єктів на момент вибуття з володіння;

д) до пам’яток культурної спадщини, які не підлягали приватизації.

Позовна давність за вимогами про витребування державного та комунального майна
Ч. 3 ст. 388 ЦК:

Держава, територіальна громада, крім випадків, передбачених частиною другою цієї статті, також не може витребувати майно від добросовісного набувача на свою користь, якщо:

1) з моменту реєстрації у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно права власності першого набувача на нерухоме майно, передане такому набувачеві з державної або комунальної власності у приватну власність, незалежно від виду такого майна, минуло більше десяти років;

2) з дати передачі першому набувачеві з державної або комунальної власності у приватну власність нерухомого майна, щодо якого на момент такої передачі законодавством не була встановлена необхідність державної реєстрації правочину або реєстрації права власності, минуло більше десяти років.

Зміна першого та подальших набувачів не змінює порядку обчислення та перебігу граничного строку для витребування майна, передбаченого цією частиною.

Ч. 8. ст. 261 ЦК: Перебіг позовної давності за вимогами щодо витребування чи визнання права щодо нерухомого майна, переданого з державної або комунальної власності у приватну власність, право власності на яке зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, починається від дня державної реєстрації права власності першого набувача або дати передачі першому набувачеві нерухомого майна, щодо якого на момент такої передачі законом не була встановлена необхідність державної реєстрації правочину або реєстрації права власності”.

Прикінцеві та перехідні положення Закону № 4292. Зворотня дія Закону № 4292-IX:

Положення цього Закону мають зворотну дію в часі в частині умов та порядку компенсації органом державної влади або органом місцевого самоврядування добросовісному набувачеві вартості нерухомого майна, оцінка (експертно-грошова оцінка земельної ділянки) якого здійснена в порядку, визначеному законом, чинна на дату подання позовної заяви, у справах, в яких судом першої інстанції не ухвалено рішення про витребування майна у добросовісного набувача на день набрання чинності цим Законом, а також у частині порядку обчислення та перебігу граничного строку для витребування чи визнання права щодо:

• нерухомого майна, право власності на яке зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно до дня набрання чинності цим Законом;
• нерухомого майна, щодо якого на момент його передачі першому набувачеві законом не була встановлена необхідність державної реєстрації правочину або реєстрації права власності і дата його передачі першому набувачеві передує дню набрання чинності цим Законом.