Виконавче провадження після Перемоги: погляд експерта

Після початку повномасштабної російської агресії законодавцем було запроваджено низку обмежень на виконання судових рішень та рішень інших органів майнового характеру стосовно фізичних та юридичних осіб. Крім того, починаючи з 22 лютого 2022 року на декілька місяців були відключені від Автоматизованої системи виконавчого провадження (АСВП) та відповідно від усіх державних реєстрів органи державної виконавчої служби, а також приватні виконавці – на ще більш тривалий час.

Низка органів державної виконавчої служби та офісів приватних виконавців опинились на тимчасово окупованих територіях та на територіях активних бойових дій. З огляду на це було втрачено певну частину матеріалів виконавчих проваджень, які зберігались у паперовому вигляді. Відтак, можна обґрунтовано припустити, що за 2022-2023 року в Україні значно впав відсоток як виконаних судових рішень в цілому, так і знизилися показники виконання рішень за сумами стягнення.

Війна поставила перед інститутами примусового виконання нові виклики, при цьому залишилися невирішеними і давні системні проблеми. Яким бути виконавчому провадженню після Перемоги? Це питання постає в контексті як подальшого розвитку інституту примусового виконання так і законодавства, яке регламентує примусове виконання судових рішень.

Шість років тому в Україні розпочали діяльність перші приватні виконавці. Нещодавно Проєкт ЄС «Право-Justice» презентував звіт за результатами дослідження сфери примусового виконання рішень судів та інших органів[1]. 94% опитаних стягувачів / представників стягувачів, які мали досвід взаємодії з приватними виконавцями, зазначили, що «повністю задоволені» та «скоріше задоволені» якістю виконання.

Запровадження в Україні приватних виконавців було дійсно реальним кроком, спрямованим на створення ефективної системи примусового виконання. Нагадаю, як до цього під гаслами реформ Державну виконавчу службу України декілька разів то виокремлювали в окремий орган, то знову повертали до системи органів Міністерства юстиції України[2].

Тому, на моє глибоке переконання, не потрібно шукати якийсь свій власний, нікому не зрозумілий шлях, а слід переймати кращі з європейських практик у цій сфері. Не потрібно вигадувати «паспорти реформ», «центри виконання рішень», «соціально орієнтоване законодавство про виконавче провадження» – це все ті нереалізовані та непотрібні ідеї, які свого часу пропонували втілити в життя окремі посадовці Міністерства юстиції України.

Зміни до законодавства мають відповідати міжнародним стандартам і принципам у сфері примусового виконання, особливо варто зосередитися на захисті прав людини, створенні незалежної та справедливої судової системи, а також розвитку неупередженої, підзвітної й ефективної системи примусового виконання. Без сумніву, надійна система примусового виконання також має основне значення для фінансової системи держави та є наріжним каменем для інвестицій в економіку та її розвитку, а також для соціального добробуту України[3].

Крім того, державі потрібно нарешті визначитись – рухатися до повністю приватної виконавчої системи, а чи створити повноцінну рівноправну змішану систему виконання рішень, якої наразі також не існує.

Приватні виконавці на сьогодні не мають права виконувати певні категорії рішень, зокрема, за якими боржником є держава, державні органи, Національний банк України, органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи, державні та комунальні підприємства, установи, організації, юридичні особи, частка держави в статутному капіталі яких перевищує 25%, та/або які фінансуються виключно за кошти державного або місцевого бюджету.

Натомість статистика свідчить, що результати діяльності приватних виконавців у перерахунку на суму стягнутої заборгованості є кращими, порівняно з результатами Державної виконавчої служби[4].

На сьогодні держава не має достатньої фінансової можливості належно утримувати державний інститут примусового виконання, проте необґрунтовано побоюється розвитку приватного. Навряд чи ситуація зміниться і після Перемоги, позаяк і Президент, і Уряд декларують скорочення кількості державних службовців[5].

Стосовно розвитку законодавства про виконавче провадження. Україна є країною-кандидатом на вступ до ЄС. Навряд чи якась країна ЄС має такі ж проблеми з виконанням судових рішень (в тому числі й ЄСПЛ), як Україна, зокрема з виконанням рішень, за якими боржником є держава.

У справах «Жовнер проти України», «Юрій Миколайович Іванов проти України» і «Бурмич та інші проти України» (заяви №№ 40450/04, 56848/00, 46852/13) Європейський суд з прав людини констатував порушення положень Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод у зв’язку з невиконанням або тривалим виконанням рішень національних судів, відповідальність за які несе держава.

Нагляд за виконанням рiшень ЄСПЛ, якi отримали статус остаточного, здiйснює Комiтет Мiнiстрiв Ради Європи (КМ РЄ). У своїй Проміжній резолюції від 1 жовтня 2020 року та в рішенні №18 від 11 березня 2021 року КМ РЄ наголосив на необхідності без зайвих зволікань розробити комплексний законодавчий пакет для вирішення першопричин системної проблеми невиконання судових рішень, узгоджений із вимогами практики ЄСПЛ, та розробити план дій для його ефективного впровадження.

На 1475-му засіданні КМ РЄ, яке відбулося 19 – 21 вересня 2023, щодо виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини у таких справах (групах справ групи справ «Юрій Миколайович Іванов проти України», заява № 40450/04; група справ «Жовнер проти України», заява № 56848/00; «Бурмич та інші проти України», заява № 46852/13) висловлено глибоку стурбованість тим, що поточний рівень виконання всіх видів національних судових рішень, судячи зі статистичних даних, наданих владою, близький до нуля. Та ще раз закликано органи влади прийняти повний пакет законодавчих та інституційних заходів для усунення всіх першопричин цієї проблеми, співпрацювати із Радою Європи та іншими міжнародними партнерами, зокрема, з Європейським Союзом.[6]

Серед міжнародних актів, що визначають стандарти примусового виконання: Рекомендації Rec (2003) 16 Комітету Міністрів Ради Європи державам членам щодо виконання рішень адміністративних і судових органів у галузі адміністративного права (ухвалена Комітетом Міністрів 9 вересня 2003 року на 851‑му засіданні заступників міністрів)[7]; Рекомендації Rec (2003) 17 Комітету міністрів Ради Європи «Про примусове виконання»; Рекомендації Європейської комісії з питань правосуддя по примусовому виконанню: Керівні принципи  до застосування (GuideLines on Enforcement CEPEJ 2009)[8]; Глобальний кодекс примусового виконання[9], розроблений Науковою Радою Міжнародного союзу судових виконавців та Глобальний кодекс цифрового виконання[10].

Ідея Глобального кодексу примусового виконання полягла у створенні загальних світових стандартів виконавчого провадження, які були б однаково застосовні до держав різних правових систем (загального та цивільного права). У цьому плані проект Кодексу носить характер модельного правового акта (так званого м’якого права), який може дозволити кожній зацікавленій державі побачити спільні орієнтири у цій сфері і використовувати Кодекс у тому числі з метою вдосконалення національного законодавства про виконавче провадження. Загалом, Кодекс є зібранням рекомендацій щодо того, яким має бути виконавче провадження. Це і вимоги до осіб, які на яких покладено виконання судових рішень, і завдання державі щодо забезпечення швидкого та ефективного доступу до відомостей про майно боржника, і роль суду у виконавчому провадженні й основні принципи його здійснення.

Міжнародні стандарти підкреслюють важливість запобігання зловживанням засобами правового захисту та стримування таких зловживань, які в минулому були основною причиною накопичення незавершених виконавчих проваджень у багатьох країнах. Рада Європи запропонувала цим державам створити механізми, щоби запобігали процесуальним зловживанням, наприклад, надаючи суддям та/або судовим виконавцям більше повноважень карати сторони, які вчиняють зловживання (наприклад, шляхом накладання штрафів та розширення повноважень на розслідування): «Держави мають створити механізм запобігання випадкам зловживання процедурою примусового виконання однією зі сторін, який не вважатиметься переглядом справи».[11]

Обов’язки та повноваження судового виконавця в усіх країнах стають усе складнішими. Технічний прогрес не стоїть на місці, у наше життя вже увійшло поняття віртуальних активів. Перший крок у регулюванні віртуальних активів український парламент зробив минулоріч, ухваливши профільний Закон № 2074-IX «Про віртуальні активи». Це був обов’язковий етап євроінтеграції. У березні 2022-го його підписав Президент, проте документ так і не набув чинності. Головною умовою для цього були зміни до податкового законодавства щодо оподаткування віртуальних активів, які не були внесені. Від попереднього законопроєкту, зрештою, вирішили відмовитися. Причина – обговорення єдиних правил регулювання криптоактивів у Раді ЄС, що почалося рік тому. 20 квітня Європарламент затвердив МіСА – перші у світі зведені вимоги для криптоактивів. «Україна поступово інтегрується в євроспільноту, тому краще одразу синхронізувати законодавство з регулювання криптоактивів з європейським», – пояснював минулої осені заступник Міністра цифрової трансформації України Олександр Борняков.[12]

Між тим, потрібно думати і про те, яким чином звертати стягнення на такі активи. У грудні 2021 року Міжнародний союз судових виконавців презентував Глобальний кодекс цифрового виконання. Метою цього документу є визначення універсальних принципів, які держави мають запровадити у своє національне законодавство, аби врегулювати використання цифрових технологій у виконанні судових рішень. На думку експертів Проєкту ЄС «Право-Justice», зазначений Кодекс є кращою із наявних на сьогодні практик у галузі цифровізації виконавчого провадження, на яку також має орієнтуватись Україна під час проведення реформ у сфері примусового виконання судових рішень. Він встановлює підходи до використання технологій для виконання судових рішень та суміжних питань, зокрема етичних аспектів використання таких технологій, ризиків, пов’язаних зі штучним інтелектом, захистом персональних даних та доступом до електронних реєстрів. Це прогресивний документ, який надає значну увагу не лише цифровізації процедур виконання судових рішень, але і самому виконанню судових рішень шляхом стягнення віртуальних активів.[13]

Згідно з Кодексом, держави повинні створити такі умови, за яких криптоактиви можуть бути арештовані судовими виконавцями та використовуватися для примусового погашення боргу. Крім того, Кодекс передбачає створення реєстру криптоактивів, а у випадку відсутності такого реєстру – обов’язкового декларування наявності криптоактивів. Документ також вимагає забезпечити судовим виконавцям доступ до комп’ютерних систем, де зберігається інформація про криптоактиви. Таким чином, відповідно до принципів, закладених у Кодексі, продовження реформ у сфері виконання судових рішень має включати питання забезпечення можливості стягнення на віртуальні активи.

Поки наші закордонні колеги вже звертають стягнення на криптоактиви, в Україні залишається ряд невирішених «хронічних» проблем виконавчого провадження. Це, зокрема:

– відсутність повноцінного автоматизованого арешту коштів боржників у банківських установах;
– незахищеність рахунків які використовуються для отримання заробітної плати, пенсії, стипендії;
– неналежний доступ виконавців до відомостей про майно боржника;
– мораторії на стягнення стосовно певних категорій боржників;
– невиконання судових рішень, постановлених проти держави;
– відсутність реальної відповідальності (як громадян, так і державних органів та їх посадових осіб) за невиконання судових рішень та перешкоджання їх виконанню;
– проблеми виконання рішень зобов’язального характеру;
– недосконалість судового контролю за виконанням рішення;
– незалежність приватних виконавців (Міністерством юстиції застосовується «радянська» модель контролю, яка тяжіє саме до каральної функції а не до навчальної).

Ці проблеми потрібно вирішувати, і це не потребує якихось значних фінансових витрат. Більш того, скасування мораторіїв та зрівняння повноважень державних і приватних виконавців дасть позитивний економічний ефект. Тому необхідна подальша розбудова ефективної системи примусового виконання рішень із запозиченням кращих європейських практик, зокрема шляхом подальшого удосконалення законодавства про виконавче провадження.

Що потрібно змінити:

– запровадити повноцінний автоматизований арешт коштів боржників у банківських установах;
– скасувати мораторії;
– вирішити питання заборгованості держави перед громадянами;
– надати виконавцям швидкий  та повноцінний доступ до відомостей про майно боржників;
– удосконалити судовий контроль за виконанням рішення та визначити роль суду у нагляді за виконанням судових рішень з метою уникнення зайвого формалізму, прискорення процедури виконання, посилення можливостей виконати судове рішення та сприяння процесу виконання;
– запровадити астрент для рішень зобов’язального характеру;
– запровадити ефективну компенсацію за затримки виконання рішення;
– зрівняти повноваження приватних та державних виконавців;
– створити механізми, які би запобігали процесуальним зловживанням, надаючи суддям та/або виконавцям більше повноважень карати сторони, які вчиняють зловживання;
– замість «радянської» моделі відомчого контролю запровадити професійні стандарти контролю якості виконання.

Проблеми виконавчого провадження становлять серйозний і тривалий структурний недолік, який де-факто підриває авторитет судової влади як незалежної, а отже, і верховенства права, а також може мати негативні наслідки для процесу європейської інтеграції. Тож маємо ці проблеми перемогти.

[1] Звіт за результатами дослідження сфери примусового виконання рішень судів та інших органів https://www.pravojustice.eu/ua/post/prezentaciya-doslidzhennya-sferi-primusovogo-vikonannya-rishen-sudiv

[2] Камо грядеши, виконавча служба. https://www.epravda.com.ua/publications/2013/08/6/388673/

[3] Аналіз «Передовий досвід держав-членів РЄ та стандарти РЄ щодо судового контролю за виконанням рішень національних судів», Йос Уітдехааг. https://www.coe.int/uk/web/kyiv/further-support-for-the-execution-by-ukraine-of-judgments-in-respect-of-article-6-of-the-european-convention-on-human-rights

[4] Річний звіт Асоціації приватних виконавців України за 2019 р. [Електронний ресурс] / Асоціації приватних виконавців України : офіц. веб-сайт. – Режим доступу : https://drive.google.com/file/d/1KLBJLTz0Y2IIQD6vSvTvbsEq1OtDo3Ku/view

[5] На вихід кожен другий. Уряд готує масштабне скорочення держслужбовців https://www.epravda.com.ua/publications/2022/07/4/688781/

[6] Рішення, ухвалені на 1475му засіданні КМ РЄ, яке відбулося 19 – 21 вересня, щодо виконання Україною рішень Європейського суду з прав людини у таких справах (групах справ)- групи справ «Юрій Миколайович Іванов проти України» (заява № 40450/04), група справ «Жовнер проти України» (заява № 56848/00) та «Бурмич та інші проти України» (заява № 46852/13). https://minjust.gov.ua/files/general/2023/10/06/20231006160232-60.pdf

[7] Рекомендація Rec (2003) 16 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо виконання рішень адміністративних і судових органів у галузі адміністративного права https://hcj.gov.ua/sites/default/files/field/rec_2003_16_2003_09_09.pdf

[8] https://rm.coe.int/european-commission-for-the-efficiency-of-justice-cepej-good-practice-/16807477bf

[9] Глобальний кодекс примусового виконання. http://www.uihj.com/1er-forum-mondial-sur-lexecution_2162943.html

[10] Глобальний кодекс цифрового виконання. https://www.uihj.com/downloads-2/global-code-of-enforcement/

[11] Рекомендація (2003)17 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам «Про примусове виконання» (ухвалена Комітетом міністрів 9 вересня 2003 року на 851-му засіданні заступників міністрів), пункт III.1.E.

[12] Європейські правила для крипти. Україна готує новий закон про віртуальні активи. https://forbes.ua/money/evropeyski-pravila-dlya-kripti-ukraina-gotue-noviy-zakon-pro-virtualni-aktivi-forbes-diznavsya-do-chogo-gotuvatisya-kriptorinku-26042023-13281

[13] Віртуальні активи у виконавчому провадженні: як підвищити рівень виконання судових рішень в Україні. https://lb.ua/blog/pravo_justice/564460_virtualni_aktivi_vikonavchomu.html