Визнання незаконними рішень органів держвлади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах

Про визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах розповіла Доктор юридичних наук, доцент, керівник відділу аналітичної та правової роботи Великої Палати Верховного Суду Людмила Козловська під час заходу з підвищення професійного рівня адвокатів, що відбувся у Вищій школі адвокатури НААУ.

Лектор докладно проаналізувала разом з учасниками визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування як спосіб захисту в земельних спорах, а саме:

• 1. Визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в практиці Великої Палати Верховного Суду.
• 2. Визнання недійсними державних актів на право власності та право користування земельними ділянками.
• 3. Проблема «нікчемності» рішень органів влади та місцевого самоврядування.
• 4. Застосування рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 в практиці Верховного Суду.

У рамках характеристики визнання незаконними рішень органів державної влади та місцевого самоврядування акцентовано на наступному:

1. Визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування в практиці Великої Палати Верховного Суду

Серед способів захисту порушених прав та інтересів у п. 10 ч.2 ст. 16 ЦК України встановлене визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади.

Ст. 21 ЦК України визначено, що суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади АРК або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Відповідно до частини першої ст. 393 цього Кодексу правовий акт органу державної влади, органу влади АРК або органу місцевого самоврядування, який не відповідає законові і порушує права власника, за позовом власника майна визнається судом незаконним та скасовується.

Відповідно до ч. 1 ст. 155 ЗК України у разі видання органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування акта, яким порушуються права особи щодо володіння, користування чи розпорядження належною їй земельною ділянкою, такий акт визнається недійсним.

Крім того, ст. 393 ЦК встановлює «Визнання незаконним правового акта, що порушує право власності». Такими актами є акти індивідуальної та нормативної дії. Визнання незаконним рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади чи місцевого самоврядування залишається однією із найгостріших проблем практики ВС.

Визнання незаконними і скасування рішень органів державної влади та місцевого самоврядування як належний та ефективний спосіб захисту в практиці ВС:

Верховний Суд дотримується позиції, що з моменту прийняття рішення органу влади чи місцевого самоврядування вичерпує свою дію, тому визнання його незаконним є неналежним способом захисту прав у земельних відносинах.

В окремих випадках касаційні суди ВС, ВП ВС вказують, що це окремий належний спосіб захисту щодо захисту державної та комунальної власності на земельні ділянки. Особа, законний інтерес або право якої порушено, може скористатися способом захисту, який прямо передбачено нормою матеріального права. На таку особу, позивача,  з урахуванням принципу свободи розпорядження власними процесуальними правами, не можна покладати обов’язок об’єднання вимог про визнання протиправним і скасування рішення органу місцевого самоврядування та вимог про скасування правовстановлюючих документів на земельну ділянку, укладених (виданих) на підставі такого рішення. Постанова ВП ВС від 30 травня 2018, № 923/466/17. ВП ВС надалі не відступала від зазначеної правової позиції.

Відступ від висновку ВС України щодо застосування норми права в подібних правовідносинах:

ВП ВС розглянула цю справу № 923/466/17 в порядку відступу від висновку ВС України щодо застосування норми права в подібних правовідносинах. ВП ВС вважала, що рішення органу влади не вичерпало свою дію виконанням та є окремою підставою виникнення цивільних прав. У цій справі ВП ВС відступила від рішення ВС України від 11.11.2014 року у справі № 21-405а14, який зробив правовий висновок, що в разі прийняття органом місцевого самоврядування ненормативного акта, який застосовується одноразово, після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про передачу земельних ділянок у власність, укладання договору оренди), позов, предметом якого є спірне рішення органу місцевого самоврядування, не повинен розглядатися, оскільки обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не забезпечує їх реального захисту.

Визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування як спосіб захисту охоронюваного законом інтересу, який не поєднується із суб’єктивним правом позивача: Постанова ВП ВС від 26.06.2018 року у справі № 914/582/17.

Оскарження рішення органу в частині, яка не вичерпала свою дію шляхом виконання (укладенням відповідного договору). Права, які не можуть встановлюватися, змінюватися чи припинятися незаконним рішенням та правочином: Постанова ВП ВС від 11.06.24, № 925/1133/18.

Оформлення права на земельну ділянку під набутими у власність будинком або спорудою є цивільним правом, яке захищається визнанням незаконними рішень органів місцевого самоврядування: Постанова ВП ВС від 5 грудня 2018, № 713/1817/16-ц.

Оскарження рішення органу про передачу земельної ділянки як достатній і ефективний спосіб захисту права державної власності. Новітня практика ВП ВС щодо земель археології:

З огляду на особливості правового регулювання земельних ділянок, на яких розташовані пам’ятки археології, та неможливість їх передання у комунальну чи приватну власність, а також з урахуванням того, що спірні земельні ділянки були передані ОТГ як землі сільськогосподарського призначення для ведення ФГ, ВП ВС констатує, що позов з вимогою про визнання незаконним і скасування наказу ГУ Держгеокадастру за встановлених судами конкретних обставин цієї справи відповідає критерію правомірності та ефективності вибраного позивачем способу захисту порушеного права, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо цільового призначення земельної ділянки та особи її власника. Постанова ВП ВС  від 12 березня 2024, № 927/1206/21.

Не допускається відмова в позові з тих мотивів, що рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування не визнане судом недійсним, або що таке рішення не оскаржене, відповідна позовна вимога не пред’явлена: Постанова ВП ВС від 05 липня 2023, № 912/2797/21.

2. Визнання недійсними державних актів на право власності та право користування земельними ділянками

Визнання недійсними державних актів на право власності на землю, вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку.

Державні акти на право власності на земельні ділянки є документами,  що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки.

Рішення про передачу цієї земельної ділянки відповідачу вказаним розпорядженням не приймалось, відповідних заяв ОСОБА_1 до СМДА не подавав, що свідчить про незаконне набуття відповідачем права власності на спірну земельну ділянку.  Постанова ВП ВС від 12 грудня 2018 року у справі № 2-3007/11.

ВП ВС не відступала від цієї позиції. Але еволюційно вона замінилася позицією, відповідно до якої так як акт втратив своє правопідтверджуюче значення у зв’язку із запровадженням державної реєстрації прав на земельні ділянки та земельних ділянок, визнання недійсними актів не вимагається.

Враховуючи те, що заволодіння землями водного фонду всупереч вимогам ЗК України є неможливим, визнання недійсним державного акта на право власності на земельну ділянку водного фонду не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку водного фонду та для її повернення власнику. Зазначене не суперечить висновку ВС України, сформульованому у постановах від 19 червня 2013 року у справі № 6-57цс13 про те, що у спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можна визнавати як рішення, на підставі яких видані відповідні державні акти, так і самі ці акти. Вказані справи не стосуються захисту прав на земельні ділянки водного фонду. Задовольняючи ту чи іншу позовну вимогу, ефективність обраного позивачем способу захисту у конкретній ситуації має визначити суд. Постанова ВП ВС від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц.

Підставою набуття земельної ділянки у власність із земель державної чи комунальної власності є відповідне рішення органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, а не державний акт на право власності на земельну ділянку. Такий акт лише посвідчував відповідне право та не мав самостійного юридичного значення. Враховуючи вказане, а також те, що зміна власника земельної ділянки водного фонду можлива лише у випадку, визначеному у частині другій ст. 59 ЗК України і який незастосовний у цій справі, ВП ВС вважає, що для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для повернення цієї ділянки власнику визнання недійсним державного акта не є необхідним. Така вимога не є ефективним способом захисту для усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою водного фонду. Постанова ВП ВС від 15 вересня 2020 у справі № 469/1044/17.

Визнання недійсним державного акта не є необхідним для вирішення питання про належність права власності на земельну ділянку та для її витребування з чужого незаконного володіння. Слід також мати на увазі, що державні акти на право власності або користування землею втратили значення документа, що посвідчує право власності або користування, оскільки речові права на нерухоме майно підлягають державній реєстрації у державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (ст. 4 Закону «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»). Тому судове рішення про задоволення позову в цій частині також не вирішує питання про права та обов`язки особи, яка не брала участі у цій справі. Постанова ВП ВС від 07 квітня 2020 року у справі № 504/2457/15-ц.

ВП ВС розглянула справу № 446/478/19 «Землі Укрзалізниці» про визнання недійсним рішення Міської ради та державного акта на право власності на земельну ділянку (https://reyestr.court.gov.ua/Review/112030127). КЦС ВС визначила як виключну правову проблему визначення належного способу захисту в цій категорії справ:

– оскарження (визнання недійсним/незаконним та скасування) рішення органу місцевого самоврядування (сільської/селищної/міської ради) та виданого на його підставі Державного акта на право приватної власності (або іншого правовстановлючого документа) на спірну земельну ділянку та/або;

– витребування майна із чужого незаконного володіння (спірної земельної ділянки) (віндикаційний позов) або;

– усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження майном (спірною земельною ділянкою) (негаторний позов).

«Дроздик і Мікула проти України» (Drozdyk and Mikula v. Ukraine)
(Заяви №№ 27849/15 та 33358/15) 24 жовтня 2024 року: У цій справі сама залізниця або прокурор від її імені порушили цивільне провадження з метою скасування рішень місцевих рад про виділення земельних ділянок заявникам та визнання недійсними їхніх прав власності, стверджуючи, що таке виділення було незаконним з самого початку, оскільки земля належала до охоронної зони залізниць. Цю ситуацію слід розглядати у світлі вищезгаданого «принципу належного врядування». У зв’язку з цим Суд зазначає, що на національному рівні, якби земля була відібрана у заявників, добровільно чи ні, в рамках відчуження землі з мотивів суспільної необхідності, виплата компенсації була б обов’язковою відповідно до національного законодавства (див. пункти 23 і 36 вище). І навпаки, тип провадження, ініційований у цих справах (провадження у порядку rei vindicatio ), не передбачав обов’язкової компенсації за втрату земельної ділянки. Як зазначалося в розділі «Прийнятність» (див. пункти 31-33 вище), Суду не було надано переконливих аргументів, які б свідчили про існування чіткого національного законодавства, яке б передбачало грошову або будь-яку іншу форму компенсації за будь-яку шкоду в ситуації заявників. Таким чином, заявники були позбавлені майна без будь-якої компенсації. (п. 49).

3. Проблема «нікчемності» рішень органів влади та місцевого самоврядування

Правова позиція ВП ВС щодо неефективності оскарження рішення органу влади відповідає практиці ВС України, яка існувала до прийняття КС України Рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради. Можна стверджувати, що до прийняття зазначеного рішення КС України питання нікчемності актів органів влади вирішувалося в практиці ВС України, виходячи з презумпції незаконності таких актів.

ВС України у постанові від 17.06.2008 у справі про витребування ділянки, яка була вилучена рішенням виконкому рибгоспу «Пролетарська правда» та передана ЗАТ, визначив, що «питання щодо незаконності акта виконкому є похідним від установлення факту права власності держави на спірну ділянку. При встановленні такого оспорюваний акт є нікчемним і визнання його незаконним не вимагається. Оцінка цих обставин має міститися не в резолютивній, а в мотивувальній частині рішення».

Підхід ВС України щодо визнання актів органів влади та місцевого самоврядування ґрунтувався на їх розумінні як реалізації повноважень органів, відповідно до ст. 19 Конституції України, в той час як підхід ВП ВС – на їх розумінні як актів волевиявлення органів та їх нікчемності у випадках, коли органи влади приймають рішення заборонені законом. Відповідно до Конституції України, органи влади та місцевого самоврядування наділені повноваженнями, які мають здійснюватися відповідно до вимог закону.

Постає питання конституційної обґрунтованості таких правових позицій: чи може норма ч. 2 ст. 19 Конституції України бути загальною нормативною підставою нікчемності актів органів влади та місцевого самоврядування? Для забезпечення єдності судової практики, для розподілу доказування в земельних спорах, актуальне вирішення питання: у ст. 19 Конституції встановлена презумпція дійсності рішень для учасників правовідносин чи презумпція недійсності, якщо органи діють із порушенням вимог Конституції та законів України?

В практиці розгляду земельних спорів, недійсність актів органів державної влади та місцевого самоврядування розглядалася та розглядається або ж з позиції правової презумпції законності та чинності (дійсності) таких актів до їх скасування, визнання їх незаконними в судовому порядку (це цілковита більшість рішень суду) або з позицій презумпції незаконності таких актів, якщо органи державної влади та місцевого самоврядування діють всупереч вимогам ст. 19 Конституції України. Очевидно, що це питання рівня конституційного тлумачення.

4. Застосування рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 в практиці Верховного Суду

Рішення КС України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі  № 19/2009, мало наслідком відмову від оцінки в судових рішеннях актів органів державної влади та місцевого самоврядування як нікчемних.

Також, важливим наслідком застосування рішення КС України вважалася неможливість скасування рішення органу державної влади та місцевого самоврядування без оскарження цивільно-правових підстав виникнення права на земельну ділянку.

Суди майже 10 років послідовно дотримувалися підходу, що акт органу влади індивідуальної дії має бути скасований в судом в порядку пред’явлення позовних вимог про визнання його незаконним і скасування.

Найчастіше для застосування презумпції дійсності рішень органів для учасників земельних правовідносин та обов’язкової їх оспорюваності, суди посилаються, саме на Рішення КС України № 7-рп/2009, яке стосується застосування положень щодо наслідків зміни органами місцевого самоврядування своїх власних рішень.

Проте, питання щодо оцінки судом нікчемності актів органів державної влади та місцевого самоврядування, які не відповідають Конституції та законом України, тобто, прийняті не на підставах, не в межах повноважень та у не спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, цілком обґрунтовано може розглядатися поза контекстом скасування органами власних рішень індивідуальної дії. В цьому випадку застосовується презумпція незаконності таких рішень.