Закон України «Про адміністративну процедуру»: що саме змінилося для громадян

Прийнятий 17 лютого 2022 року Верховною Радою України Закон України «Про адміністративну процедуру» (далі – ЗАП), який набрав чинності 15 грудня 2023 року, вперше на законодавчому рівні врегулював всю сукупність багатоманітних відносин між органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами та іншими суб’єктами, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції (адміністративними органами), з фізичними та юридичними особами.

ЗАП став загальним/рамковим нормативно-правовим актом, що запроваджує якісно новий рівень законодавчої регламентації процедур зовнішньо-управлінської діяльності органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та інших суб’єктів, які законом уповноважені здійснювати владні управлінські функції, під час реалізації прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб.

Прийняття ЗАП наближає Україну до стандартів Європейського Союзу, де подібні норми успішно функціонують в усіх державах – членах ЄС. Так, акти про адміністративну процедуру діють у 27 країнах світу ще з 1960 року.

Громадяни матимуть право звертатися до адміністративних органів за єдиною процедурою, незалежно від послуги, яку вони потребуватимуть. Своєю чергою, адміністративні органи матимуть єдиний алгоритм дій (викладений у ЗАП) при наданні таких послуг. Тож взаємодія між державою й громадянами буде простіша й ефективніша, адже відбуватиметься за єдиними, чіткими, зрозумілими правилами.

ЗАП складається із дев’яти розділів та 100 статей.

Розділ І «Загальні положення» Закону майже повністю присвячений принципам, за якими вона здійснюється, оскільки вони займають одне із ключових місць у комплексному розумінні суті адміністративної процедури (принцип верховенства права, у тому числі законності та юридичної визначеності; рівності перед законом; обґрунтованості; безсторонності (неупередженості) адміністративного органу; добросовісності і розсудливості; пропорційності; відкритості; своєчасності та розумного строку; ефективності; презумпції правомірності дій та вимог особи; офіційності; гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні; гарантування ефективних засобів правового захисту).

Важливо відзначити, що саме матеріальна частина вітчизняного адміністративного законодавства досі не мала чітко визначених принципів, якими має керуватися публічна адміністрація під час розгляду питання щодо забезпечення прав та інтересів особи.

Закон акумулює в собі не тільки фундаментальні принципи, які визначені в спеціальному законодавстві (верховенство права, рівність учасників, гласність, неупередженість та справедливість, відкритість), але й вводить нові. Такими принципами є, зокрема, принцип обґрунтованості, добросовісності і розсудливості, презумпції правомірності дій та вимог особи, офіційності, гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні, гарантування ефективних засобів правового захисту тощо.

Так, наприклад, принцип офіційності покликаний гарантувати особі, що адміністративний орган зобов’язаний встановлювати обставини, що мають значення для вирішення справи, і за необхідності збирати для цього документи та інші докази з власної ініціативи, у тому числі без залучення особи, витребовувати документи та відомості, отримувати погодження та висновки, необхідні для вирішення справи.

Згідно з основною ідеєю резолюції Ради Європи (77) 31 «Про захист особи відносно актів адміністративних органів» – досягнути найвищого можливого ступеня справедливості у відносинах між адміністрацією та особою – принцип гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні передбачає, зокрема, що відповідній особі надається можливість бути вислуханою в ході адміністративної процедури: вона може надати факти та аргументи, і там, де це прийнятно, висунути докази. Відповідна особа таким чином матиме змогу взяти участь у процедурі щодо адміністративного акта й захистити свої права, свободи та законні інтереси.

Принцип гарантування ефективних засобів правового захисту передбачає, що особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку та адміністративний орган зобов’язаний повідомити особу про спосіб, порядок і строк оскарження адміністративного акта, який негативно впливає на право, свободу чи законний інтерес особи.

До прийняття Закону не у всіх випадках публічно-правових відносин особи та публічної адміністрації мали можливість досудового оскарження адміністративних актів (рішень індивідуальної дії (усних чи письмових)), прийнятих адміністративним органом, що призводить до додаткових витрат грошей (наприклад, судовий збір) та часу (в середньому розгляд адміністративної справи в суді І інстанції може тривати до року).

На відміну від принципів процесуального права, які визначені в КАСУ та якими керуються органи судової влади у своїй діяльності, відповідні норми Закону покликані максимально ефективно забезпечити права та інтереси особи на стадії її звернення до публічної адміністрації, а не тільки на стадії оскарження відповідного рішення.

Розділі II Закону складається із 2 глав, якими визначено суб’єктний склад адміністративного провадження. Так, визначається статус адміністративного органу, склад та статус учасників адміністративного провадження (адресат, заявник, оскаржувач, особа, проти якої або стосовно якої адміністративним органом ініційовано адміністративне провадження, заінтересована особа) та осіб, які сприяють розгляду адміністративної справи (свідки, експерти, спеціалісти, перекладачі), їх права та обов’язки.

Крім того, у розділі ІІ врегульовано питання забезпечення неупередженості адміністративного органу, а також об’єктивності в діяльності осіб, які сприяють розгляду справи, а саме визначено підстави для їх можливих відводів; адміністративної взаємодопомоги; встановлено, що спір між адміністративними органами щодо компетенції врегульовується ними шляхом прийняття узгодженого рішення протягом розумного строку, але не більше 15 дня з дня подання запиту про врегулювання спору.

Однією з новацій також є врегулювання в розділі II ЗАП важливого питання реалізації механізму правонаступництва внаслідок припинення первісного адміністративного органу або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.

Під правонаступництвом, якщо формулювати загально та абстрактно, розуміється така правова ситуація, особливість якої полягає у тому, що права та обов’язки конкретного суб’єкта права (повністю або лише частково), переходять до іншого суб’єкта права. У юридичному феномені правонаступництва відображається динаміка правової системи та правового обігу у відповідній державі.

Зазначене дозволить гарантувати особі та державі, що незалежно від статутно-організаційних змін в органах державної влади та місцевого самоврядування розгляд початої адміністративної справи буде завершено. Також це важливо у разі потреби внесення змін до чинного адміністративного акта або дострокового припинення дії адміністративного акта, якщо адміністративний орган, що приймав адміністративний акт – припинено або реорганізовано з втратою відповідних повноважень.

Розділ ІІІ Закону стосується порядку обчислення та встановлення строків в адміністративному провадженні та офіційного засвідчення справжності підпису, копії документа чи витягу з нього.

Так, зокрема, адміністративний орган може офіційно засвідчувати справжність підпису особи, а також копію документа чи витягу з нього, якщо таке офіційне засвідчення пов’язано з адміністративним провадженням, крім випадків, якщо законом вимагається виключно нотаріальне засвідчення – зазначене положення дозволить особі не звертатися до інших суб’єктів.

Встановлюється граничний/базовий строк у 30 днів для розгляду справи за заявою особи.

Розділ ІV Закону складається із 5 глав та розкриває зміст адміністративного провадження, зокрема,  визначення порядку подання та реєстрації заяви, форми заяви та вимог до її змісту, умов залишення заяви без руху/надсилання заяви за належністю, визначення умов, за яких заяви не підлягають розгляду, обов’язків адміністративного органу, положень щодо витребування документів, заслуховування учасників, порядку залучення до участі в адміністративному провадженні адресата та заінтересованих осіб, положень щодо доступу до матеріалів справи, порядку розгляду та вирішення справи, порядку проведення слухання тощо.

Встановлюється заборона відмови в реєстрації заяви та передбачається, що заява реєструється адміністративним органом в день її надходження. Також передбачається, що у разі подання заяви з порушенням встановлених законодавством вимог, вона залишається без руху, а адміністративний орган встановлює строк, достатній для усунення заявником виявлених недоліків.

Також розкриваються, зокрема, принципи відкритості, рівності перед законом, офіційності, гарантування права особи на участь в адміністративному провадженні (адміністративний орган повідомляє заінтересованим особам про початок адміністративного провадження та про їхні права на участь в адміністративному провадженні; надає учасникам адміністративного провадження можливість подати документи, клопотання, пояснення та зауваження, довести обставини, що мають значення для вирішення справи; витребовує документи та відомості, необхідні для вирішення справи, які знаходяться у володінні інших органів влади, які ті, повинні надати йому протягом 3 робочих днів з дня отримання запиту; надає можливість учасникам ознайомлюватись з матеріалами справи за їх запитами; не може вимагати від учасника адміністративного провадження надання доказів, які не стосуються обставин справи).

Крім того надається можливість вирішувати справу невідкладно, якщо задоволення заяви не потребує додаткових документів та відомостей, залучення учасників адміністративного провадження чи осіб, які сприяють розгляду справи, проведення експертизи чи вчинення інших підготовчих дій.

Адміністративний орган може проводити слухання за клопотанням учасника адміністративного провадження з метою забезпечення належного, об’єктивного та швидкого з’ясування обставин справи за результатами якого складається протокол.

Розділ V ЗАП складається з 2 глав. Предметом регулювання першої глави є оформлення та зміст адміністративного акта. Як відомо, розгляд та вирішення адміністративної справи завершується шляхом прийняття адміністративного акта. Зазначеною главою деталізується форма адміністративного акта, яка, за загальним правилом, є письмовою (включаючи й електронну форму). При цьому, Законом визначені підстави та умови для прийняття адміністративного акта в усній формі.

Особлива увага в цій главі звертається на структуру (елементи) адміністративного акта: вступна, мотивувальна, резолютивна та заключна частини.

У вступній частині зазначаються найменування адміністративного органу, дата прийняття адміністративного акта та його реєстраційний номер, відомості в обсязі, достатньому для встановлення особи адресата адміністративного акта, та його контактні дані.

Мотивувальна частина адміністративного акта та вимоги до неї є принципово важливою для негативних адміністративних актів.

Мотивування (обґрунтування) адміністративного акта в письмовій формі повинно забезпечувати особі можливість правильно його зрозуміти та реалізувати своє право на оскарження адміністративного акта. Відсутність в адміністративному акті мотивувальної частини, у випадку, якщо відповідно до цього Закону вона є обов’язковою, є підставою для скасування такого акта.

У резолютивній частині адміністративного акта зазначається суть прийнятого за результатами розгляду справи рішення.

Важливими з точки зору саме адміністративної процедури є вимоги до заключної частини адміністративного акта. Адже у ній викладаються кілька принципових вимог, зокрема, строк набрання актом чинності та спосіб визначення такого строку; порядок і строки його оскарження (в т. ч. найменування та місцезнаходження адміністративного органу, який є суб’єктом розгляду скарги; вид суду, до якого можна подати позов); у разі якщо подання скарги чи пред’явлення позову не зупиняє дію акту – вказівка на такий винятковий правовий наслідок з посиланням на правові підстави.

Друга глава розділу V ЗАП присвячена питанням чинності та припинення дії адміністративного акта. Так, адміністративний акт набирає чинності стосовно учасника адміністративного провадження з дня доведення його до відома відповідної особи, якщо інший строк набрання ним чинності не передбачено законом або самим адміністративним актом. При цьому Закон перелічує способи доведення адміністративного акта до відома особи, зокрема, вручення акта або надсилання його поштою (рекомендованим листом з повідомленням про вручення), надсилання на адресу електронної пошти чи передачі з використанням інших засобів телекомунікаційного зв’язку, публічного оголошення, оприлюднення згідно з вимогами законодавства, усного повідомлення у випадках, передбачених законом, через офіційний веб-сайт адміністративного органу та/або шляхом публікації у друкованих медіа із зазначенням суті рішення тощо.

Адміністративний акт доводиться до відома особи невідкладно, а за наявності обґрунтованих причин – не пізніше трьох робочих днів з дня його прийняття.

Також ЗАП розкриває питання чинності адміністративного акта, тобто його дії від часу набрання ним чинності до часу втрати ним чинності, а також перераховує підстави втрати чинності (виконання адміністративного акта, закінчення строку його дії; відкликання правомірного адміністративного акта адміністративним органом, визнання недійсним протиправного адміністративного акта адміністративним органом, скасування в порядку адміністративного оскарження або судом тощо).

Поряд з втратою адміністративним актом чинності, в Законі окремо деталізоване питання нікчемності адміністративного акта у разі коли він містить очевидні значні недоліки.

Розділ VI ЗАП присвячений питанням адміністративного оскарження. тобто оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в адміністративному (несудовому) порядку. Так, Законом детально визначається право на захист в адміністративному порядку; коло суб’єктів, які мають право на подання скарги в адміністративному порядку; межі адміністративного оскарження; особливості оскарження процедурних рішень та дій, а також бездіяльності адміністративного органу.

Право на адміністративне оскарження відповідно до цього Закону має особа, яка вважає, що: прийнятим адміністративним актом чи його виконанням порушено або може бути порушено її право, свобода чи законний інтерес; процедурне рішення або дія, бездіяльність адміністративного органу негативно впливає на її права, свободи чи законні інтереси.

Особлива увага приділена суб’єктам, які мають здійснювати розгляд скарг в адміністративному порядку. За загальним правилом, суб’єктом розгляду скарги є адміністративний орган вищого рівня, якщо інший суб’єкт не передбачений законом. Однак, у разі відсутності адміністративного органу вищого рівня скарга щодо прийнятого адміністративного акта, процедурних рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу подається до того самого адміністративного органу, який прийняв адміністративний акт, вчинив процедурні дії та/або прийняв процедурне рішення чи допустив бездіяльність, що оскаржуються, якщо при ньому утворено комісію з розгляду скарг. Такий адміністративний орган має статус суб’єкта розгляду скарги.

Крім того, Законом вводиться новий суб’єкт для розгляду скарг в адміністративному порядку – «комісії з розгляду скарг». До складу комісії з розгляду скарг, крім посадових осіб адміністративного органу, можуть включатися представники інститутів громадянського суспільства у кількості, що не перевищує третини її загального складу.

Рішення комісії з розгляду скарг оформлюється висновком, який має рекомендаційний характер і є обов’язковим для розгляду керівником (іншою уповноваженою особою) відповідного адміністративного органу. Остаточне рішення щодо скарги приймається відповідним адміністративним органом не пізніш як на п’ятий робочий день з дня отримання рішення комісії з розгляду скарг.

Закон також врегульовує питання строку подання скарги (за загальним правилом протягом тридцяти календарних днів з дня доведення адміністративного акта до відома особи, яка була учасником адміністративного провадження щодо прийняття зазначеного акта), форми та змісту скарги, порядку подання скарги до адміністративного органу.

Особливе місце в зазначеному Розділі займає деталізація адміністративного провадження за скаргою, тобто розгляд скарги, який здійснюється за загальними правилами адміністративної процедури у справах за заявою, та прийняття за результатами розгляду скарги відповідного рішення (скасувати повністю або частково адміністративний акт та зобов’язати адміністративний орган видати новий адміністративний акт або повторно розглянути справу, а в передбачених законом випадках – самостійно прийняти адміністративний акт; скасувати повністю або частково процедурне рішення, самостійно прийняти процедурне рішення; залишити адміністративний акт, процедурне рішення без змін, а скаргу – без задоволення, тощо).

Розділом VIІ ЗАП визначається порядок відкликання або визнання акта недійсним, встановлюється можливість перегляду адміністративного акта за нововиявленими обставинами.

Так, в зазначеному Розділі закріплено мету, загальні умови, вимоги до процедури та обмеження дострокового припинення дії адміністративних актів.

З цією метою Закон врегульовує умови правомірності адміністративного акта, тобто адміністративний акт є правомірним, якщо він прийнятий компетентним адміністративним органом відповідно до закону, що діяв на момент прийняття акта.

В свою чергу,  протиправним є адміністративний акт, що не відповідає вищенаведеним вимогам, серед  іншого,  прийнятий адміністративним органом, що не мав на це повноважень; використав дискреційні повноваження незаконно, порушує норми матеріального права.

Відтак, залежно від цієї якості адміністративного акта, до нього можуть бути застосовані різні способи (механізми) дострокового припинення дії -відкликання правомірного адміністративного акта та визнання протиправного адміністративного акта недійсним.

Закон містить вичерпний перелік підстав, коли можливе відкликання правомірного адміністративного акта на користь особи або їй на шкоду (наприклад, особа не виконала обов’язки, які виникли у зв’язку з прийняттям адміністративного акта; особа зі своєї вини не виконала обов’язку щодо інформування про істотну зміну фактичних обставин, на підставі яких прийнято такий акт тощо).

В зазначеному Розділі урегульовано процедуру перегляду адміністративним органом адміністративного акта за нововиявленими обставинами, щоб упорядкувати випадки, коли стали відомі істотні для справи обставини, що не були встановлені адміністративним органом та не були і не могли бути відомі на час розгляду справи.

У розділі VIІІ Закону встановлюється порядок виконання адміністративного акта та закріплюється обов’язковість виконання адміністративного акта.

Так, у разі коли адміністративний акт, прийнятий на користь особи та не потребує будь яких дій від адміністративних органів, він виконується (реалізується) особою добровільно.

Однак, звертаємо увагу, що зазначений розділ присвячено передовсім примусовому виконанню адміністративних актів. Йдеться насамперед про виконання зобов’язальних або заборонних адміністративних актів та про способи забезпечення такого виконання.

Виконання адміністративного акта, спрямованого на виконання будь-якої дії чи утримання від будь-яких дій, може бути забезпечено адміністративним органом шляхом застосування до особи заходів впливу, зокрема, таких як вчинення дій за рахунок зобов’язаної особи, накладення грошового стягнення за невиконання адміністративного акта, безпосередній вплив, що здійснюється з підстав та у порядку, визначених законом.

Також визначається орган виконання адміністративного акта, яким за загальним правилом, є адміністративний орган, що прийняв адміністративний акт, крім випадків, передбачених законом, у тому числі законодавством про виконавче провадження.

Крім того законодавцем деталізуються питання щодо попередження про застосування до особи заходів впливу, застосування примусових заходів впливу у разі вчинення опору та передбачається можливість оскарження застосування заходів впливу.

У Розділі ІX Прикінцеві та Перехідні положення Закону  визначені строки набрання чинності Законом (набрав чинності 15 грудня 2023 року), внесено зміни до Законів України «Про звернення громадян» та «Про адміністративні послуги», а також визначено обов’язок Кабінету Міністрів України подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Законом, а також забезпечити приведення у відповідність нормативних нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади у відповідність із цим Законом.

Окремо слід зазначити, що відповідно до відповідно до положень пункту 3 розділу ІX «Прикінцеві та перехідні положення» Закону до приведення законодавчих актів у відповідність із ЗАП вони застосовуються в частині, що не суперечить принципам ЗАП.

Разом з тим наразі ведеться активна робота по приведенню законодавчих актів у відповідність до положень ЗАП. Так, 18 жовтня 2023 року Урядом схвалено проєкт Закону України «Про внесення змін до законодавчих актів у зв’язку з прийняттям Закону України «Про адміністративну процедуру», яким запропоновано внести зміни до більш як 120 законодавчих актів, та внесено вказаний законопроєкт на розгляд Верховної Ради України (реєстр. № 10161 від 18 жовтня 2023 року) (далі – законопроєкт 10161).

20 грудня 2023 року законопроєкт 10161 прийнято Верховною Радою України в першому читанні за основу із подальшим доопрацюванням відповідно до частини першої статті 116 Регламенту Верховної Ради України.

З метою належного доопрацювання зазначеного законопроекту до другого читання при Комітеті Верховної Ради України з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування створено Робочу групу, до складу якої входять, зокрема, представники міністерств та центральних органів виконавчої влади. Так, під час доопрацювання Робочою групою законопроєкту 10161 останній планується доповнити відповідними змінами до ще близько 100 законодавчих актів, що в загальному підсумку дозволить гармонізувати положення більше 200 спеціальних законів України з положеннями ЗАП.