Зворотний бік законопроєкту про множинне громадянство: застереження правозахисників

17 грудня 2024 року Верховна Рада України ухвалила в першому читанні президентський законопроект № 11469 від 07.08.2024.  Його положення спрямовані на зміну концептуального підходу до правового регулювання інституту громадянства України. Якщо документ буде ухвалено у чинній редакції, мешканці окупованих територій та ВПО можуть втратити громадянство України. Що пропонують законотворці пояснює керівник аналітичного напряму УГСПЛ Мирослав Лаврінок.

В пояснювальній записці до законопроєкту йдеться, що цілями та завданнями ухвалення цього документа є:

• актуалізація правового регулювання питань громадянства України з огляду на  необхідність забезпечення національної безпеки та національних інтересів України, з метою збереження єдності української спільноти, зменшення негативних наслідків демографічної кризи в Україні внаслідок збройної агресії Російської Федерації проти України;
• спрощення порядку набуття громадянства України та удосконалення регулювання правового статусу іноземців та осіб без громадянства, які в установленому законодавством України порядку проходять/проходили військову службу за контрактом у Збройних Силах України, Державній спеціальній службі транспорту, Національній гвардії України або є одним із подружжя такої особи, або є дитиною такої особи.

Множинне громадянство: що пропонується?

Законопроєктом пропонується запровадити новий принцип законодавства України про громадянство: «визначення правового режиму одночасної належності громадянина України до громадянства (підданства) двох або більше держав з урахуванням забезпечення національної безпеки та національних інтересів України». В розвиток цього принципу положеннями законопроєкту визначено випадки допустимості множинності громадянства (підданства), одним з яких є набуття громадянином України громадянства (підданства) держав, включених до переліку держав, громадяни (піддані) яких набувають громадянство України у спрощеному порядку.

Відповідно до законопроєкту визначаються окремі категорії іноземців, які є громадянами (підданими) держави, включеної до переліку держав, громадяни (піддані) яких набуватимуть громадянство України у спрощеному порядку. Вони для набуття громадянства України замість подання зобов’язання припинити іноземне громадянство матимуть право подавати декларацію про визнання себе лише громадянином України, яка засвідчуватиме що в разі набуття громадянства України у правових відносинах з Україною він визнає себе лише громадянином України. Такий перелік держав безпосередньо в законопроєкті не визначений, натомість Кабінету Міністрів України доручається розробити та внести у двомісячний строк на розгляд Верховної Ради України проект закону України з переліком таких держав. Іноземець, який є громадянином (підданим) держави, включеної до згаданого переліку держав, замість зобов’язання припинити іноземне громадянство, матиме право подавати декларацію про відмову від іноземного громадянства та визнання себе лише громадянином України. Крім цього з нього зніматиметься  зобов’язання повернути паспорт іноземної держави до її уповноважених органів.

Також законопроєкт виключає з переліку підстав для втрати громадянства України добровільне набуття громадянином України громадянства іншої держави, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття. Замість цього підставою для втрати громадянства України пропонується визначити «добровільне набуття громадянином України громадянства держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором або державою-окупантом, або громадянства (підданства) держави, не включеної до переліку держав, громадяни (піддані) яких набувають громадянство України у спрощеному порядку, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття».

Суспільну увагу привернули ті положення законопроєкту, що стосуються запровадження принципу множинного громадянства. Варто зауважити, що у ратифікованій Україною Європейській конвенції про громадянство зазначається, що кожна держава може вільно вирішувати, які наслідки має у її національному праві факт набуття її громадянином іншого громадянства або його належності до іншого громадянства. Ця конвенція дає державам-учасницям право самим дозволяти чи забороняти множинне громадянство і визначати режим правового зв’язку між людиною та державою.

Наразі Конституція і Закон «Про громадянство України» передбачають принцип єдиного громадянства України.

Він виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України, а також означає, що громадяни України, які набули громадянство (підданство) іншої держави або держав, та іноземці, які набули громадянство України, у правових відносинах з Україною визнаються лише громадянами України. На уникнення випадків подвійного громадянства спрямовані й міжнародні угоди, укладені Україною з низкою держав.

В Конституційному Суді України триває розгляд справи за конституційним поданням 99-ти народних депутатів України щодо офіційного тлумачення статті 4 Конституції України в аспекті положення про те, що в Україні існує єдине громадянство. Потребу в офіційному тлумаченні статті 4 Конституції України народні депутати обґрунтували неможливістю вирішення порушених у даному конституційному поданні питань існуючими способами усунення правових колізій, існуванням різних правових точок зору на їх вирішення, а також поданням Президентом України проєкту Закону № 6368 від 2 грудня 2021 року «Про внесення змін до Закону України «Про громадянство України» щодо підстав і порядку набуття та припинення громадянства України».

Намагання запровадити в Україні принцип множинного громадянства може розглядатися як спроба держави вступити в змагання за людей, яких вона хоче (або не хоче) надалі вважати своїми громадянами. Йдеться про мешканців тимчасово окупованих територій, які набули громадянство РФ під примусом (або добровільно), про громадян України, які вже набули громадянство чи підданство інших держав або які от-от набудуть громадянство чи підданство держав, що надали їм тимчасовий захист, про громадян чи підданих інших держав, родини яких поколіннями зберігають українську ідентичність, і про військових добровольців з Білорусі, Грузії, Російської Федерації та інших держав, про іноземних політичних дисидентів (з тих же Білорусі, Грузії чи Російської Федерації), про майбутніх інвесторів, яких може привабити українська повоєнна економіка (і не високий рівень оподаткування доходів), про трудових мігрантів з держав, де рівень економіки гірший, ніж український, тощо. На тлі триваючої і схильної до поглиблення демографічної кризи, а також пов’язаних з цим суттєвих викликів для національної безпеки це намагання загалом виглядає раціональним, проте імплементація принципу множинного громадянства неодмінно породить нові супутні виклики, зокрема й безпекового характеру. 

Як ухвалення закону в запропонованій редакції може позначитись на мешканцях ТОТ та ВПО?

Окремо варто звернути увагу на положення проєкту Закону, що стосуються визначення підставою для втрати громадянства добровільного набуття громадянином України громадянства держави, визнаної Верховною Радою України державою–агресором або державою–окупантом, або громадянства (підданства) держави, не включеної до переліку держав, громадяни (піддані) яких набувають громадянство України у спрощеному порядку, якщо на момент такого набуття він досяг повноліття.

Законопроєкт, зокрема, визначає, що добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України для набуття громадянства (підданства) іншої держави мав звернутися із заявою чи клопотанням про таке набуття відповідно до порядку, встановленого національним законодавством держави, громадянство (підданство) якої набуто. Винятком є лише випадок, передбачений частиною шостою статті 5 Закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України».

Ця норма Закону «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» передбачає, що примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України. Практика примусового автоматичного набуття громадянами України громадянства РФ застосовувалася лише на території Автономної Республіки Крим та м. Севастополь, вона полягала у визнанні РФ своїми громадянами всіх, хто мешкав на території цих адміністративно-територіальних одиниць України і не подав заяву про відмову від громадянства РФ.

В інших регіонах України, території яких були окуповані РФ, держава-окупант застосовувала практику примусової паспортизації. Вона передбачала поступове створення нелюдських умов проживання для громадян України, які залишалися на ТОТ і утримувалися від набуття російського громадянства. Крім того окупанти унеможливлювали реалізацію майнових і немайнових прав на ТОТ для ВПО, які перемістилися на територію, підконтрольну українській владі.

Ці обставини з часом призвели до майже тотальної примусової «паспортизації» мешканців ТОТ, а також певної кількості ВПО, які потребували реалізації  майнових і немайнових прав на ТОТ. Цей спосіб примусового набуття громадянами України громадянства РФ передбачав подання заяв про набуття російського громадянства. Таким чином, формально, мешканці тимчасово окупованих територій Донецької, Запорізької, Луганської, Харківської і Херсонської областей, а також невизначена кількість ВПО, які набули громадянство РФ через подання відповідних заяв, у разі прийняття закону і набрання ним чинності в запропонованій редакції можуть згодом вважатися такими, що набули громадянство РФ добровільно. Передбачені законопроєктом винятки щодо застосування цієї підстави для втрати громадянства України не вирішують зазначену проблему.

Слід відзначити, що в пункті 11 Стратегії деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, затвердженої Указом Президента України № 117 від 24 березня 2021 року, йдеться про розмежування цих різних практик: «Україна не визнає примусового або автоматичного набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації, розцінюючи це як акт примусу щодо громадян України та порушення міжнародного гуманітарного права».

Враховуючи, що ця Стратегія стосується винятково Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, де державою-окупантом застосовувалася практика саме примусового автоматичного набуття громадянства РФ, ми не можемо стверджувати, що ця норма сформульована свідомо, проте такий підхід до розмежування двох різних практик недобровільного набуття громадянства держави-окупанта видається доволі вдалим і, ймовірно, може бути застосований на законодавчому рівні.