Фінансовий моніторинг чи паспортний контроль? Українцям продають жорсткі обмеження під виглядом норм ЄС

Народна депутатка Ольга Василевська-Смаглюк, яка очолює підкомітет з питань функціонування платіжних та інформаційних систем і запобігання легалізації доходів у профільному комітеті Верховної Ради, повідомила в інтерв’ю “Економічній правді”, що Україна рано чи пізно відмовиться від можливості проводити фінансові операції на суму до 5000 гривень без ідентифікації особи. Аргумент прозвучав короткий і категоричний: чинне правило нібито суперечить європейським стандартам, а “ідентифікація важлива і потрібна для будь-яких операцій”. Ідеться передусім про внесення готівки через термінали самообслуговування та про перекази, які сьогодні можна зробити, не показуючи документа.

Заява має всі ознаки програмної: вона прозвучала не від рядового депутата, а від людини, яка веде в парламенті саме антилегалізаційний напрям і супроводжує адаптацію українського законодавства до європейського пакета AML/CFT. Тим важливіше розібрати її не в жанрі новинного переказу, а по суті: перевірити, чи справді існує європейський стандарт, якому українська норма суперечить, і в який бік цей стандарт відхиляється від українського.

Почнімо з того, що саме діє в Україні. Норма, про яку йдеться, живе з 28 квітня 2020 року і випливає зі статті 14 Закону № 361-IX “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) доходів, одержаних злочинним шляхом, фінансуванню тероризму та фінансуванню розповсюдження зброї масового знищення”. Її зміст простий: переказ коштів готівкою в межах України на суму, меншу за 5000 гривень, не потребує ідентифікації та верифікації платника за умови, що операція не має ознак пов’язаності з іншими переказами, які в сукупності цей поріг перевищують. Усе, що дорівнює 5000 гривень або більше, ідентифікується в обов’язковому порядку. За сьогоднішнім курсом 5000 гривень – це приблизно 100 євро. Тобто українець не може анонімно поповнити рахунок навіть на суму середнього продуктового чека помноженого на два.

Тепер про європейський стандарт, на який посилається депутатка. Він існує, він писаний, і він доступний у первинному джерелі. Чинна поки що модель закладена статтею 11 Директиви 2015/849, а з 10 липня 2027 року її замінить пряма дія Регламенту (ЄС) 2024/1624, відомого як AMLR. Стаття 19 цього регламенту й описує ті самі випадки, коли зобов’язаний суб’єкт мусить провести належну перевірку клієнта. Таких випадків кілька, і кожен має свій поріг. Разова операція запускає повну перевірку від 10 000 євро. Разова операція, яка є переказом коштів у розумінні Регламенту 2023/1113, запускає перевірку від 1000 євро. Разова готівкова операція вимагає щонайменше ідентифікаційних заходів від 3000 євро. Для постачальників послуг з обігу криптоактивів поріг опущено до 1000 євро, а повна перевірка потрібна навіть нижче. Окремо стаття 80 забороняє з 10 липня 2027 року готівкові розрахунки за товари і послуги на суму від 10 000 євро, дозволяючи державам-членам встановлювати нижчі стелі.

Порівняння, яке з цього випливає, депутатка, схоже, не проводила. Український поріг ідентифікації для готівкового переказу становить близько 100 євро. Європейський поріг ідентифікації для переказу коштів становить 1000 євро. Україна вже сьогодні жорсткіша за майбутню норму ЄС удесятеро, і жорсткіша вона в той самий бік, у який депутатка пропонує рухатися далі.

Звідси перший і головний висновок фахового характеру: теза про суперечність європейським стандартам не витримує перевірки текстом. Європейське право не вимагає ідентифікації для будь-якої операції. Воно свідомо будує систему порогів, бо вся конструкція AML/CFT є ризикоорієнтованою: ресурс комплаєнсу спрямовується туди, де ризик відмивання реальний, а не розпорошується на кожне поповнення мобільного рахунку. Якби ідентифікація була потрібна завжди й для всього, стаття 19 AMLR не мала б жодного сенсу, а разом з нею втратили б сенс і поняття разової операції, і поняття пов’язаних операцій, і вся градація заходів належної перевірки від спрощеної до посиленої. Європейський законодавець витратив роки на те, щоб ці пороги узгодити, і вписав їх у регламент прямої дії саме для того, щоб держави-члени не перетворювали фінансовий моніторинг на суцільний паспортний контроль.

Другий висновок стосується самої юридичної логіки “суперечності”. Навіть якби український поріг був нижчим за європейський у сто разів, це не утворювало б порушення. Стаття 80 AMLR прямо дозволяє державам-членам застосовувати суворіші обмеження, ніж встановлює регламент. Європейське антилегалізаційне право задає мінімальний рівень захисту і максимальну стелю для готівкових розрахунків, але не забороняє державі бути прискіпливішою. Порушенням стандарту є поріг, задертий надто високо, бо він створює діру, якою користуються відмивачі. Поріг, опущений надто низько, створює іншу проблему, і вона теж правова, але називається вона не суперечністю директиві, а непропорційністю втручання.

Варто окремо сказати, звідки могло взятися враження, ніби ЄС вимагає ідентифікації завжди. Тут не потрібні конспірологічні пояснення, достатньо буденного. По-перше, Регламент 2023/1113, так зване правило подорожі, справді вимагає, щоб інформація про платника і отримувача супроводжувала кожен переказ незалежно від суми. Але це обов’язок надавача платіжних послуг передати дані далі по ланцюгу, а не обов’язок громадянина пред’явити паспорт біля терміналу; для переказів до 1000 євро надавач навіть не зобов’язаний перевіряти точність цієї інформації, якщо немає підозри. По-друге, для криптоактивів ЄС справді пішов на суцільну ідентифікацію і прямо заборонив анонімні рахунки. Якщо цю логіку механічно перенести з крипторинку на платіжний термінал у супермаркеті, вийде саме те, що прозвучало в інтерв’ю. Різниця в тому, що європейський законодавець такого перенесення не зробив і зробив його свідомо.

Ще одна деталь, повз яку в цій дискусії пройти не можна. Заборона готівкових розрахунків від 10 000 євро, запроваджена статтею 80 AMLR, не поширюється на внесення готівки та платежі, здійснені в кредитних установах, платіжних установах і в емітентів електронних грошей. Тобто саме той тип операції, який депутатка пропонує накрити суцільною ідентифікацією, європейський регламент виніс за дужки своєї найсуворішої заборони. Ці операції залишаються під загальним моніторингом підозрілості, і цього ЄС вважає достатнім.

Тепер про національні ліміти, які так люблять цитувати в цій дискусії. Франція та Іспанія обмежують готівкові розрахунки сумою 1000 євро, причому у Франції для нерезидентів стеля становить 15 000 євро. Греція тримає найжорсткіший ліміт у 500 євро. Італія після підвищення 2023 року дозволяє 5000 євро. Бельгія і Португалія зупинилися на 3000 євро, а для португальських платників податків діє окремий поріг у 1000 євро. Німеччина, Австрія, Фінляндія, Швеція, Люксембург та Ірландія загального ліміту не встановили взагалі. Але тут потрібне застереження, без якого весь цей перелік перетворюється на плутанину: це ліміти на розрахунок готівкою за товар, тобто заборона певного способу оплати, а не пороги ідентифікації клієнта в платіжній операції. Порівнювати грецькі 500 євро з українськими 5000 гривень означає порівнювати два різні правові інститути, і саме з такого порівняння виростає більшість помилок у публічній дискусії. Український поріг слід зіставляти з європейськими 1000 євро для переказу коштів, і зіставлення це виходить не на користь тези про надмірну українську ліберальність.

Є й суто конституційний вимір, який для юридичного видання важить більше за арифметику. Ідентифікація платника є втручанням у право на приватність і обробкою персональних даних. Таке втручання допустиме, але воно має проходити тест на пропорційність: легітимна мета, придатність засобу, необхідність і співмірність. Суд ЄС уже показував у справах щодо реєстрів бенефіціарних власників, що благородна антилегалізаційна мета сама собою не легалізує будь-який обсяг втручання. Пояснити, який ризик відмивання доходів усувається ідентифікацією особи, яка кладе в термінал 200 гривень, буде складно. Ще складніше буде пояснити це людям, для яких термінал залишається єдиним доступним каналом платежу: мешканцям прифронтових громад, людям похилого віку, тим, хто втратив документи під час окупації, тим, у кого немає ані смартфона, ані активованого BankID. Фінансова інклюзія в європейському праві не є декларацією ввічливості, вона є окремою метою, заради якої ЄС ухвалив директиву про базовий платіжний рахунок.

І остання практична обставина, про яку в парламенті чомусь згадують рідше за все. Скасування порогу не робить дрібні платежі прозорими, воно робить їх невигідними. Гроші, які сьогодні проходять через термінал і залишають слід у системі, підуть у розрахунок з рук у руки, де сліду немає взагалі. Прозорість вимірюється не кількістю пред’явлених паспортів, а часткою потоку, що залишилася в спостережуваному контурі.

На тлі всього цього особливо промовисто виглядає інша ініціатива тієї ж депутатки, про яку вона повідомляла раніше: підвищення порогу обов’язкового фінансового моніторингу з 400 до 550 тисяч гривень. Виходить симетрична конструкція навпаки. Угорі поріг піднімають, унизу поріг зносять. Той, хто рухає півмільйона, отримує трохи більше простору, той, хто кладе в термінал п’ятсот гривень, отримує паспортний контроль.

Якщо метою справді є гармонізація з правом ЄС, то чесна постановка питання виглядає рівно протилежно до озвученої: чи не варто українські 5000 гривень підняти ближче до європейського еквівалента в 1000 євро, замість того щоб опускати їх до нуля. А той, хто стверджує, що чинна норма суперечить стандартам Євросоюзу, має назвати статтю і акт, які вона порушує. Поки такої статті не названо, ми маємо справу не з гармонізацією, а з посиланням на Європу, яке саме потребує перевірки на відповідність Європі.