Меморандум між Україною та ЄС про макрофінансову допомогу на 8,35 млрд євро: правова природа, кондиціональність та конституційні аспекти ратифікації

28 травня 2026 року Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції розглядає внесений Президентом України законопроєкт № 0376 про ратифікацію Меморандуму між Україною та Європейським Союзом про надання Україні фінансової допомоги загальним обсягом до 8,35 млрд євро. За даними “Судово-юридичної газети”, документ передбачає виплату коштів трьома траншами (3,2 млрд, 3,7 млрд та 1,45 млрд євро відповідно) і містить детальний перелік структурно-політичних умов, виконання яких є необхідною передумовою для отримання кожного траншу.

Меморандум становить значний інтерес для правового аналізу з кількох причин. По-перше, він є яскравим прикладом сучасного інструменту кондиціональної фінансової допомоги, який поєднує елементи міжнародного договору, бюджетного зобов’язання і політико-економічного зобов’язання реформ. По-друге, він містить розгорнутий каталог умов, виконання яких прямо впливає на національне законодавство України – від податкового до бюджетного, від митного до інституційного. По-третє, ратифікація такого документа порушує низку питань щодо співвідношення міжнародних зобов’язань України з конституційними принципами фіскального суверенітету та виключної законодавчої компетенції Верховної Ради.

У цій статті здійснено комплексний аналіз правової природи меморандуму, юридичної конструкції кондиціональності та конституційних аспектів його імплементації.

Правова природа меморандуму про макрофінансову допомогу

Кваліфікація документа

З точки зору міжнародного публічного права, меморандуми про макрофінансову допомогу між ЄС і третіми державами формально не є класичними міжнародними договорами в розумінні Віденської конвенції про право міжнародних договорів 1969 року. Вони не створюють реципрокних зобов’язань, не передбачають класичних механізмів врегулювання спорів і не мають характеру угоди, спрямованої на створення нових правових норм у відносинах між сторонами.

Водночас, такі меморандуми мають усі необхідні ознаки документа, що породжує правові наслідки: вони містять конкретні зобов’язання сторін, передбачають механізм оцінки виконання умов і встановлюють умови припинення дії. Згідно з усталеною доктриною Європейського суду справедливості (рішення у справі C-370/12 Pringle проти Ірландії, 27 листопада 2012 року), такі інструменти є sui generis – вони мають правову природу, що поєднує елементи міжнародного договору і одностороннього зобов’язання реципієнта.

В українському правовому полі меморандум підлягає ратифікації як міжнародний договір, оскільки відповідно до пункту “а” частини 2 статті 9 Закону України “Про міжнародні договори України”, ратифікації підлягають договори, виконання яких потребує внесення змін до чинних законів або прийняття нових законів. Меморандум прямо передбачає прийняття Верховною Радою щонайменше десяти нових законодавчих актів – саме тому Президент вніс його на ратифікацію.

Юридична сила умов меморандуму

Принципове питання правового аналізу – чи мають умови, передбачені меморандумом, характер юридично обов’язкових норм після ратифікації? Відповідь не є однозначною.

З одного боку, частина 2 статті 19 Закону “Про міжнародні договори України” встановлює, що міжнародні договори, ратифіковані Верховною Радою, є частиною національного законодавства і мають пріоритет над законами України, що суперечать договору. З цього випливає, що ратифікований меморандум формально набуває статусу нормативного акта, який Україна зобов’язана виконувати.

З іншого боку, переважна більшість умов меморандуму сформульована як зобов’язання “подати до Ради законопроєкт” або “ухвалити Радою закон”. Це означає, що меморандум не створює прямих регулятивних норм – він створює зобов’язання щодо законотворчого процесу. Такі зобов’язання мають характер pactum de contrahendo (договір про укладення договору) і їх правова реалізація залежить від подальших дій Верховної Ради.

Тут виникає делікатна правова конструкція. Верховна Рада, ратифікуючи меморандум, фактично зобов’язується ухвалити в майбутньому конкретні закони з конкретним змістом. Це створює ситуацію, в якій частина законодавчих повноважень парламенту обмежується наперед взятим міжнародним зобов’язанням. Така конструкція не є винятковою для української практики – вона використовується у відносинах ЄС з усіма реципієнтами макрофінансової допомоги, включаючи Грузію, Молдову, Туніс. Проте її конституційно-правовий аналіз потребує окремої уваги.

Кондиціональність як правовий механізм

Структура умов меморандуму

Згідно з опублікованим текстом, меморандум поділяє умови на три транші, кожен з яких має три компоненти: мобілізація внутрішніх доходів, ефективність державних витрат, системи управління державними фінансами. Загалом передбачено понад 30 конкретних умов.

Особливістю меморандуму є те, що умови формулюються з різним ступенем правової визначеності. Деякі з них мають характер чітких процедурних вимог – наприклад, умова 1.7 (“Призначити нового постійного голову Державної митної служби”). Інші мають характер вимог до змістового наповнення майбутнього законодавства – наприклад, умова 3.1, яка вимагає прийняття закону про реформу пільгового податкового режиму з конкретно визначеним фіскальним ефектом (“щонайменше 70 млрд гривень на рік”) і з чотирма обов’язковими елементами регулювання (заходи протидії дробленню бізнесу, обмеження повторного переходу на спрощену систему, диференціація ставок третьої групи, узгодження з Директивою 2006/112/ЄС).

Така багаторівнева структура кондиціональності означає, що меморандум фактично визначає не тільки юридичний результат, який має бути досягнутий, але й конкретний механізм його досягнення. Це створює прецедент, у якому міжнародний документ містить положення, що мають характер квазі-законодавчого регулювання.

Механізм перевірки виконання

Згідно з опублікованими положеннями, виплата кожного траншу здійснюється Європейською Комісією на основі позитивної оцінки виконання Україною умов відповідного етапу. При цьому Комісія самостійно приймає рішення щодо суми та строків виплати кожного траншу та його частин. Це означає, що навіть формальне виконання Україною всіх передбачених умов не створює автоматичного права на отримання коштів – кінцеве рішення залишається за Комісією.

З правової точки зору, така конструкція ставить Україну в позицію виконавця попередніх умов без юридичних гарантій отримання передбаченого зустрічного виконання. Відсутність механізму вирішення спорів у меморандумі означає, що у випадку відмови Комісії від виплати траншу за умови, який Україна вважає виконаним, Україна не матиме ефективних правових інструментів для оскарження такого рішення.

Це принципово відрізняє меморандум від класичних кредитних договорів, у яких сторони мають симетричні правові позиції і доступ до арбітражних або судових механізмів врегулювання спорів. Меморандум про макрофінансову допомогу – це інструмент односторонньої кондиціональності, в якому реципієнт приймає на себе зобов’язання за обіцянку, що не має характеру юридично примусово виконуваного обов’язку донора.

Конституційно-правові аспекти

Питання фіскального суверенітету

Стаття 67 Конституції України встановлює, що кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Стаття 92 Конституції закріплює, що виключно законами України визначаються система оподаткування, податки і збори. У сукупності ці норми формують конституційний принцип фіскального суверенітету: визначення податкової політики є виключною компетенцією Верховної Ради, яка приймає рішення на основі власної політичної дискреції.

Меморандум містить низку умов, які прямо обмежують цю дискрецію. Умова 1.3 вимагає продовження дії військового збору на 5 відсотків на три роки з конкретно визначеним фіскальним ефектом (140 мільярдів гривень додаткових надходжень). Умова 3.1 встановлює необхідність реформи пільгового податкового режиму з ефектом не менше 70 мільярдів гривень на рік. Умова 1.1 вимагає скасування пільг на міжнародні посилки. Умова 1.2 – запровадження оподаткування доходів через цифрові платформи.

З формально-правової точки зору, після ратифікації меморандуму Верховна Рада зберігає юридичну свободу не приймати ці закони – однак така відмова автоматично означатиме невиконання Україною міжнародних зобов’язань і втрату права на отримання траншу. Це створює фактичне (хоч і не юридичне) обмеження парламентської дискреції в найбільш чутливій сфері – визначення податкової політики.

Питання, чи відповідає така конструкція статті 92 Конституції, є предметом доктринальної дискусії. Конституційний Суд України не висловлювався з цього приводу безпосередньо, проте у Рішенні від 13 червня 2019 року № 4-р/2019 (справа про статус міжнародних договорів у бюджетному процесі) Суд зазначив, що бюджетний процес України здійснюється виключно на основі національного законодавства, навіть якщо окремі міжнародні зобов’язання впливають на бюджетні рішення.

Бюджетна декларація і середньострокове планування

Умова 2.9 меморандуму передбачає прийняття Бюджетної декларації на 2027-2029 роки, яка має включати чотири обов’язкові компоненти, серед яких “сценарій активної політики, включаючи вплив усіх запланованих заходів щодо видатків і доходів, а також заходів для досягнення фіскальних цілей Уряду стосовно дефіциту та боргу сектору загального державного управління, узгоджених з персоналом МВФ”.

З правової точки зору, ця умова інтегрує положення статті 33 Бюджетного кодексу України про середньострокове бюджетне планування з зовнішнім політичним зобов’язанням Уряду перед МВФ. Це означає, що Бюджетна декларація – документ, який згідно з частиною 6 статті 33 Бюджетного кодексу подається на розгляд Кабінету Міністрів, – повинна враховувати показники, узгоджені з персоналом міжнародної фінансової організації.

Конституційно-правовий аналіз цієї конструкції потребує обережності. Стаття 116 Конституції відносить розроблення проекту державного бюджету до компетенції Кабінету Міністрів. Якщо ця компетенція реалізується в межах ratifікованого Україною міжнародного зобов’язання, формального порушення Конституції немає. Однак виникає питання щодо політичної відповідальності Уряду перед Верховною Радою у випадку, коли бюджетні пріоритети визначаються не внутрішнім політичним консенсусом, а зовнішніми зобов’язаннями.

Інституційні зміни і незалежність державних органів

Меморандум містить умови, які стосуються інституційного дизайну окремих державних органів. Умова 1.7 вимагає призначення постійного голови Державної митної служби. Умова 2.12 – затвердження Радою призначення трьох відсутніх експертів до складу комісії з відбору членів правління Рахункової палати України. Умова 3.10 – створення 10 повних аудиторських комітетів у конкретно визначених міністерствах і центральних органах виконавчої влади.

Окремої уваги заслуговує умова 3.9 – підготовка Державною аудиторською службою пропозиції щодо розмежування функцій інспекції та аудиту. Реалізація цієї умови потребує внесення змін до Закону “Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні” і фактично передбачає реструктуризацію одного з центральних органів виконавчої влади.

З правової точки зору, такі умови самі по собі не суперечать Конституції. Однак вони демонструють, наскільки глибоко кондиціональність макрофінансової допомоги проникає в архітектуру національної інституційної системи. Це не критика – це констатація факту, який має бути врахований при правовій оцінці меморандуму.

Гармонізація з законодавством ЄС

Директива (ЄС) 2016/1164 про боротьбу з ухиленням від сплати податків

Умови 2.1, 3.3 і 3.4 меморандуму передбачають поетапне узгодження системи корпоративного оподаткування України з Директивою Ради (ЄС) 2016/1164. Йдеться про впровадження таких механізмів:

• стаття 4 Директиви – обмеження вирахування процентних виплат;
• стаття 5 – податок на приріст капіталу при виведенні активів (exit taxation);
• стаття 6 – загальне правило проти зловживань (General Anti-Abuse Rule);
• статті 7-8 – правила оподаткування контрольованих іноземних компаній (CFC rules);
• статті 9, 9a, 9b – правила нейтралізації гібридних невідповідностей.

Це найбільш системний пакет змін податкового законодавства за останнє десятиліття. Деякі з цих механізмів частково присутні в українському Податковому кодексі (зокрема, правила КІК запроваджені Законом № 466-IX від 16 січня 2020 року), однак повна гармонізація потребує суттєвої переробки розділів III, V і XIX Податкового кодексу.

З точки зору правової техніки, гармонізація з директивою ЄС, яка не є для України обов’язковою acquis communautaire (Україна не є членом ЄС), – це політичне зобов’язання, реалізоване через національне законодавство. Парламент зберігає формальну свободу визначати спосіб і термін імплементації, однак зміст норм фактично визначається європейським актом.

Директива (ЄС) 2006/112/ЄС про спільну систему ПДВ

Умова 3.1 (підпункт iv) передбачає кроки щодо узгодження пільгового податкового режиму з Директивою 2006/112/ЄС. Це принципова реформа: спрощена система оподаткування для ФОП (фізичних осіб-підприємців) є національною особливістю українського податкового регулювання, яка не має прямого аналога в податкових системах держав-членів ЄС.

З правової точки зору, повна гармонізація з Директивою 2006/112/ЄС означала б ліквідацію спрощеної системи в її нинішньому вигляді – принаймні щодо ПДВ. Меморандум не вимагає такої радикальної зміни, обмежуючись формулюванням про “кроки щодо узгодження”, однак вектор реформи визначено однозначно.

Окремої уваги заслуговує умова 3.2 – спрощення адміністрування ПДВ для ФОП через введення квартальної звітності, щомісячних податкових накладних замість щоденних, попередньої податкової декларації та спрощення розблокування податкових накладних. Ці зміни мають характер технічної модернізації податкового адміністрування і не порушують структурних принципів спрощеної системи.

Митна реформа

Умови 1.6 і 3.12 передбачають подання та прийняття нового Митного кодексу України, гармонізованого з Митним кодексом ЄС (Регламент (ЄС) № 952/2013). Це масштабна реформа, яка торкається не лише митних процедур, але й архітектури зовнішньоекономічної діяльності в цілому.

Митний кодекс ЄС 2013 року – це уніфікований кодифікований акт, який передбачає електронне декларування, єдині процедури оформлення, систему авторизованих економічних операторів (AEO), сучасні механізми управління ризиками. Імплементація цих стандартів вимагає не лише прийняття нового законодавства, але й технічної модернізації митної інфраструктури – саме тому умова 3.13 окремо передбачає затвердження технічних вимог до національних митних ІТ-систем.

Системні правові питання

Делегування законодавчих повноважень

Одне з найбільш дискусійних правових питань – чи не становить ратифікація меморандуму форму делегування законодавчих повноважень Верховної Ради зовнішньому суб’єкту. Формально – ні: Верховна Рада зберігає виключну компетенцію ухвалювати закони. Фактично – так: зміст законодавчих рішень у значній мірі визначений зовнішнім документом.

Конституційний Суд України у Рішенні від 26 листопада 1998 року № 16-рп/98 (справа про статус депутатів місцевих рад) сформулював принцип, згідно з яким делегування законодавчих повноважень допускається лише в межах, прямо передбачених Конституцією. Наскільки меморандуми про макрофінансову допомогу узгоджуються з цим принципом – відкрите питання, яке потребує доктринального опрацювання.

Парламентський контроль за виконанням

Меморандум не містить детальних положень щодо механізму парламентського контролю за виконанням його умов. Це створює правовий пробіл: після ратифікації Верховна Рада фактично делегує імплементацію умов Уряду, не зберігаючи інструментів моніторингу.

Стаття 87 Конституції передбачає можливість парламентського контролю через резолюції недовіри та інші форми. Однак стосовно конкретних умов меморандуму – таких як підготовка Бюджетної декларації, проведення оглядів витрат, реформа Державної аудиторської служби – чітких процедур парламентського контролю не передбачено.

Прозорість і доступ до інформації

Меморандум вимагає від України щоквартально/щомісяця подавати Європейській Комісії макроекономічні та фінансові дані (Додаток II відповідно до публікації). Питання про те, в якому обсязі ці дані доступні українському суспільству і Верховній Раді, не врегульоване прямо.

З огляду на статтю 5 Закону “Про доступ до публічної інформації” і конституційну гарантію права на інформацію (стаття 34 Конституції), такі дані за загальним правилом мають бути публічними. Однак практика взаємодії з міжнародними фінансовими організаціями знає випадки, коли значна частина обміну інформацією здійснюється в режимі обмеженого доступу.

Висновки і рекомендації

Висновки

Меморандум між Україною та ЄС про надання фінансової допомоги на 8,35 млрд євро – це складний правовий інструмент, який поєднує елементи міжнародного договору, бюджетного зобов’язання і політико-економічного зобов’язання реформ. Його ратифікація створює низку правових наслідків, які виходять далеко за межі простого отримання коштів.

По-перше, ратифікація фактично визначає зміст законодавчої роботи Верховної Ради на щонайменше дворічну перспективу. Принаймні десять законів, прямо передбачених умовами меморандуму, мають бути ухвалені в установлені строки і з конкретно визначеним змістом.

По-друге, кондиціональність меморандуму глибоко проникає в архітектуру національних інституцій – від митної служби до Рахункової палати, від Державної податкової служби до Державної аудиторської служби. Це створює прецедент масштабного зовнішнього впливу на інституційний дизайн.

По-третє, меморандум не передбачає симетричних правових позицій сторін: Україна приймає на себе детальні зобов’язання, тоді як Європейська Комісія зберігає дискрецію щодо виплати коштів навіть у випадку формального виконання Україною всіх умов.

По-четверте, конституційно-правові аспекти меморандуму – зокрема, питання співвідношення з принципом фіскального суверенітету (статті 67, 92 Конституції) – потребують глибшого доктринального опрацювання.

Рекомендації

З огляду на викладене, видається доцільним розглянути такі рекомендації:

1. Парламентський супровід. Доцільно створити при Верховній Раді постійний механізм моніторингу виконання умов меморандуму – наприклад, спеціальну підкомісію в межах Комітету з питань європейської інтеграції, яка б щоквартально розглядала стан імплементації.
2. Конституційно-правова експертиза. Доцільно ініціювати наукову експертизу меморандуму на предмет його відповідності конституційним принципам фіскального суверенітету і виключної законодавчої компетенції Верховної Ради. Така експертиза має бути проведена академічними установами (НАПрН України, Інститут законодавства Верховної Ради) і опублікована.
3. Деталізація механізмів імплементації. При ухваленні законів, що випливають з умов меморандуму, необхідно деталізувати механізми їх взаємодії з чинним національним законодавством – щоб уникнути правових колізій і прогалин.
4. Прозорість звітності. Доцільно законодавчо встановити, що звіти Уряду перед Європейською Комісією щодо виконання умов меморандуму одночасно подаються Верховній Раді і публікуються у відкритому доступі.
5. Гармонізаційна стратегія. Реформи, які випливають з меморандуму, доцільно інтегрувати в загальну стратегію гармонізації законодавства України з acquis ЄС у контексті майбутнього членства. Це дозволить уникнути ситуації, коли окремі реформи проводяться “точково” без системного бачення.

Ратифікація меморандуму – це не лише факт прийняття фінансової допомоги. Це акт, який визначатиме контури українського правового і фіскального простору на роки вперед. Саме тому правова експертиза його положень має бути максимально ретельною, а парламентський контроль за імплементацією – максимально ефективним.